Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1348/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 882/17) oddalił skargę H.L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...]października 2017 r. ([....]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 28 marca 2017 r. A.L. zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy i przebudowy istniejącego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, po granicy z działką sąsiednią nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Podał, że inwestycja obejmuje rozbudowę o oranżerię (ogród zimowy) istniejącego budynku na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. We wniosku podano wymiary projektowanego obiektu, które przedstawiały się następująco: wysokość do 5,5 m; długość do 6,0 m; szerokość elewacji frontowej projektowanej rozbudowy 3,0 m; szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku po rozbudowie 11,3 m. W dniu 11 kwietnia 2017 r. inwestor zmodyfikował wniosek poprzez wykreślenie z niego słów "po granicy z działką sąsiednią nr [...]".

Rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określono w następujący sposób:

1. - linię zabudowy wyznaczono w odległości około 7 m od linii rozgraniczającej ul. [...](działka nr [...]), po licu ściany frontowej przedmiotowego budynku;
2. - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę: do 34%,
3. - szerokość elewacji frontowej po rozbudowie: do 11,3 m do granicy z działką nr [...];
4. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki głównej bryły budynku: bez zmian a części rozbudowanej do 5,5 m;
5. - wysokość i kierunek kalenicy głównej bryły budynku: bez zmian a części rozbudowanej do 5,5 m;
6. - kierunek głównej kalenicy części rozbudowywanej: równoległy lub prostopadły;
7. - geometria dachu głównej bryły budynku: bez zmian a części rozbudowywanej jako dach jednospadowy lub/i dwuspadowy z katem nachylenia połaci dachu od 30 do 45.

Odwołanie od tej decyzji złożyli H i J L. właściciele sąsiedniej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że budzi wątpliwości ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem oraz szerokość elewacji frontowej budynku.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w decydującej mierze w sposób zbieżny z decyzją pierwotną. Odmiennie ustalił szerokość elewacji frontowej, która po rozbudowie wynosić mogła 8,5 m z tolerancją do 20 %, w miejsce dotychczas ustalonych 11,3 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania H. i J. L. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podało, że w sprawie spełnione są warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazało, że w granicach obszaru, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003tr. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003. 164.1588; dalej akt powoływany jako "rozporządzenie"), znajdują się działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Akcentowało Kolegium, iż z akt sprawy wynika również, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Miejsce inwestycji stanowią tereny mieszkaniowe, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "B". Kolegium nie stwierdziło, aby uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy było niezgodnie z jakimkolwiek przepisem odrębnym. Również wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. W szczególności, Kolegium podało, że nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustalonych w decyzji: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem do 34% oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej na 8,5 m z tolerancją do 20%.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się, co do zasady, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), który w niniejszym przypadku wynosi około 31%. Przepis § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza jednak wyznaczenie innego wskaźnika w tym zakresie, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że na wielu działkach położonych w granicach wyznaczonego obszaru, w tym znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest wyższy od średniego dla obszaru analizowanego i wynosi maksymalnie 40%. Podkreślono, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekraczający średnią jego wielkość dla obszaru analizowanego występuje na działce nr [...], graniczącej z działka objętą wnioskiem.

Z kolei, na działce nr [...], zabudowanej również budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, stanowiącym skrajny segment zespołu zabudowy szeregowej dostępnej z tej samej drogi publicznej, tak jak działka objęta wnioskiem, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 34%. Działka nr [...] jest oddalona od terenu objętego wnioskiem jedynie 25,0 m. Jest to więc bliska, tożsama w lokalizacji i podobna w formie (skrajny obiekt szeregowy) zabudowa - jak najbardziej reprezentatywna i charakterystyczna w odniesieniu do nieruchomości inwestora z przedmiotowym, również skrajnym segmentem zespołu zabudowy szeregowej.

Ponadto nieruchomość objęta wnioskiem jest jedną z czterech działek, na których usytuowany jest zespół zabudowy szeregowej (4 segmenty mieszkalne). Wartości omawianego parametru (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki) na poszczególnych działkach nr [...], [...], [...] i [...] kształtują się odpowiednio: 28%, 39%, 39%, 28%. Średnia z czterech działek to 33,5%. Ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest więc praktycznie tożsamy z wielkością charakteryzującą zespół budynków.

Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekraczającego jego średnią wielkość dla obszaru analizowanego - znajduje podstawy w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Za prawidłową uznało SKO w Białymstoku także ustaloną szerokość elewacji frontowej budynku po jego rozbudowie. Odnośnie tego wskaźnika podano, że stosownie do regulacji § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W sprawie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wynosi około 8,5 m. W tej sytuacji, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku po jego rozbudowie na 8,5 m z tolerancją do 20% należy ocenić jako zgodne z dyrektywą określoną w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium Odwoławcze podało, że wskazana przez odwołujących się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wyeliminowała decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, a zatem budynek ten należy traktować jako wybudowany legalnie. Z kolei ocena podniesionych w odwołaniu zarzutów, że ściana do której ma być dobudowana nowa część budynku jest ścianą przeciwpożarową oraz, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje zwiększenie zacienienia działki odwołujących się wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Za chybiony uznano także zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia co do lokalizacji planowanej inwestycji przy granicy z działką odwołujących się. Podano, że przepisy prawa nie przewidują rozstrzygania o usytuowaniu nowej zabudowy w decyzjach wydawanych na podstawie art. 59 ustawy. Podkreślono przy tym, że istnieje możliwość przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej inwestycji względem granic działki, jednak wyłącznie w sytuacji, gdy wnosi o to inwestor oraz istnieją ku temu podstawy w wynikach przeprowadzonej analizy terenu.

Tymczasem wprawdzie pierwotnie inwestor wnosił o przesądzenie w decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej rozbudowy po granicy z działką odwołujących się, jednak zmodyfikował wniosek, odstępując od swojego żądania w tym zakresie. W tej sytuacji, chociaż na dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej, wskazane jest miejsce planowanej rozbudowy, tj. przy granicy z działką odwołujących się, to - wobec wskazanej modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy - brak było podstaw do rozstrzygania w wydanej decyzji o możliwości lokalizacji planowanej inwestycji przy granicy z działką sąsiednią.

Skargę od opisanej wyżej decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...].10.2017 r. do WSA w Białymstoku wnieśli H. i J.L.. Zarzucili naruszenie:

1. I. przepisów postępowania:
2. 1. art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym pominięcie, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę winien wynieść do 31 %, zaś budynek po rozbudowie winien być oddalony od granicy z działką nr [...] o 3 m, czym naruszono słuszne interesy skarżących, w szczególności prawo do zabudowy ich działki oraz korzystania z niej i zaniechanie ustalenia czy planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, czy na obszarze objętym analizą występuje zabudowa w granicy lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie oraz czy zabudowa w granicy (lub bezpośrednio przy niej) jest wartością przestrzenną znajdującą podstawę określoną uprawnieniem wnioskodawcy, wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, któremu ewentualnie służy takie rozstrzygnięcie,
3. 2. art. 77 K.pa., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie, że:
4. - działka nr ew. [...] ma szerokość mniejszą niż 16 m, przy czym na tej nieruchomości nie będzie posadowiony nowy budynek, a inwestor dokona wyłącznie rozbudowy już istniejącego budynku (w zabudowie jednorodzinnej);
5. - decyzją z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - cztery segmenty na działce nr ew. działki [...] (obecnie działki nr ew. [...], [...], [...], [...]) naruszono prawo, co zostało stwierdzone w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.;
6. - ściana, do której ma zostać dobudowana oranżeria, jest ścianą przeciwpożarową;
7. - na skutek realizacji planowanej inwestycji zmieni się też sposób zacieniania (zwiększenie) działki nr ew. [...] przez budynek posadowiony na działce nr ew. [...] oraz zostanie naruszony bezwzględnie obowiązujący nakaz zachowania odległości 3 m ściany budynku od granicy z działką skarżących, co pozbawi ich uprawnienia do zabudowy działki nr [...] oraz uprawnienia do swobodnego korzystania z niej;
8. - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę winien wynieść do 31 %, zaś szerokość elewacji frontowej po rozbudowie winien wynieść maksymalnie do 8,5 m;
9. 3. art. 107 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności przez błędne uzasadnienie (niemające oparcia w zebranym materiale dowodowym ani w przepisach prawa) dla zastosowania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę innej niż 31 %, oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykazania zasadności zastosowania współczynnika szerokości elewacji frontowej po rozbudowie większej niż 8,5 m, co narusza prawa skarżących, zaś w uzasadnieniu prawnym brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności na skutek zaniechania analizy stanu faktycznego i prawnego co do braku przesłanek do zastosowania normy § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy wnioskodawca precyzyjnie usytuował i opisał planowaną inwestycję na działce budowlanej, nadto warunki zabudowy dla inwestycji dotyczą rozbudowy budynku, a nie posadowienia nowego.
10. II. przepisy prawa materialnego:
11. 1. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy działka nr [...] ma szerokość mniejszą niż 16 m, a nie nastąpiło usytuowanie nowego budynku, zaś planowana inwestycja polega jedynie na rozbudowie istniejącego już budynku z naruszeniem odległości 3 m od granicy działki skarżących, co pozbawia ich uprawnienia do zabudowy działki nr [...] oraz narusza uprawnienia do swobodnego korzystania z niej;
12. 2. art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz z art. 61 ust. 1 wyżej wymienianej ustawy, poprzez naruszenie ładu przestrzennego oraz pominięcie i zaniechanie w decyzji o warunkach zabudowy określenia m.in. warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy wnioskodawca precyzyjnie usytuował i opisał planowaną inwestycję, szczegółowo wskazując miejsce i wymiary planowanej rozbudowy;
13. 3. art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 wyżej wymienianej ustawy w sytuacji, gdy nie można rozbudować budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, w sposób jak to zostało określone w decyzji organu pierwszej instancji;
14. 4. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie m. in., że zwiększenie zacienienia działki skarżących wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany;
15. 5. art. 61 wyżej wymienianej ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20.02.2018 r. skargę oddalił. Przedstawił charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazał m.in. że kwestie techniczne, w tym dotyczące odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa badane i rozstrzygane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Zauważył, że z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ta decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane).

W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. W tym kontekście za niezasadne uznał WSA w Białymstoku zarzuty skarżących odnoszące się do usytuowania po granicy z ich nieruchomością spornego zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej. Decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej nie zawiera rozstrzygnięcia o lokalizacji rozbudowy i nie sytuuje jej po granicy z działką skarżących. Po dokonanej przez inwestora zmianie wniosku, nie ubiega się on o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego po granicy, wcześniej tak sprecyzowanego a oznaczonego na załączniku graficznym.

WSA w Białymstoku nie podzielił zarzutów skargi kwestionujących ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz dotyczące ustalania szerokości elewacji frontowej określone przez organy na podstawie analizy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia nowej zabudowy - wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy tym, zgodnie z pkt 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. W analizie wykazano dopuszczalność ustalenia wskaźnika na 34% przy średniej jego wielkości 31% wskazując głównie na wskaźniki na działkach w zabudowie szeregowej (jak działka objęta wnioskiem).

Średni bowiem wskaźnik (31%) ustalony został wspólnie dla nieruchomości objętych analizą, w tym zabudowanych budynkami wolnostojącymi. W ocenie sądu I instancji trafnie zauważono w analizie, że wskaźnik zabudowy dla działek sąsiednich w kompleksie zabudowy szeregowej spornej działki wynosi średnio 33,5%. Nadto, wyższe względem średnich, wskaźniki zabudowy występują dla pobliskiego drugiego kompleksu zabudowy szeregowej (działki nr [...], [...], [...] dostępne z tej samej drogi publicznej), bo wynoszące odpowiednio: 34%, 51%, 35%, czy dla działek nr [...], [...], [...], [...] – odpowiednio: 30%, 40%, 40%, 29%. Z analizy wynika, że zdecydowanie niższe wskaźniki powierzchni zabudowy odnoszą się do budynków jednorodzinnych wolnostojących (np. 21%, 22%, 23%) i to one rzutowały w dużej mierze na ustalenie średniej wielkości, wynoszącej 31%.

Sąd I instancji podzielił pogląd organów o dopuszczalności ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 34%, w oparciu o § 5 pkt 2 rozporządzenia. Treść analizy uzasadnia w niebudzący wątpliwości sposób celowość ustalenia takiego wskaźnika.

Podobnie ocenił Sąd I instancji ustalenie szerokości elewacji frontowej. Wskazał, że § 6 pkt 1rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Zgodnie z pkt 2 tego przepisu, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zwrócił uwagę WSA w Białymstoku, że w sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej po rozbudowie na 8,5m z tolerancją 20% (od strony frontu terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami A-B) – zgodnie z regulacją § 6 pkt 1 powoływanego wyżej aktu. Jak wynika z analizy, ustalony parametr nie wpłynie negatywnie na zachowanie prawidłowych relacji architektoniczno-urbanistycznych na analizowanym terenie i wzmocni ład przestrzenny.

W ocenie sądu I instancji zostały zachowane także pozostałe warunki wynikające z rozporządzenia z [...].08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ich analiza zawarta w uzasadnieniu decyzji obydwu instancji nie budzi wątpliwości sądu.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego braku legalności istniejącej zabudowy szeregowej z uwagi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].05.2011r., stwierdził sąd I instancji, iż treść tej decyzji nie potwierdza tezy skarżących. Decyzja ta dotyczy rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...]. Nie dotyczy tej części pozwolenia na budowę, która obejmowała zezwolenie na budowę budynków mieszkalnych. Nie ma zatem żadnego wpływu na postępowanie w sprawie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20.02.2018 r. wnieśli H.L. i J.L..

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 lit a i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 133 p.p.s.a. i wz. z art. 7, 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na ocenę zasadności zastosowania wyjątku z par. 5 ust. 2 rozporządzenia ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie) oraz ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej na podstawie par. 6 ust. 1 rozporządzenia;
2. 2. art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z par. 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji dokonały wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż określony w par. 5 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy z analizy funkcji i cech terenu wynika, że brak jest uzasadnienia dla istnienia przeszkód obiektywnych uniemożliwiających określenie tego parametru zgodnie z par 5 ust. 1 rozporządzenia, poza okolicznością, że planowana inwestycja wymusza zastosowanie od nich odstępstwa przewidzianego w par. 5 ust. 2 rozporządzenia;
3. 3. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku wskutek braku wskazania przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz braku wyjaśnienia tej podstawy prawnej, z wyjątkiem zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz par. 5 rozporządzenia

W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, skarga kasacyjna powoływała zarzut naruszenia:

1. 1. art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ może zaniechać badania skutków oddziaływania inwestycji – rozumianego jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, a w konsekwencji jej oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz takich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji;
2. 2. par. 5 ust. 1 i par. 6 ust. 2 rozporządzania, poprzez ich niezastosowanie i wadliwe zastosowanie par 5 ust. 2 i par. 6 ust. 1 oraz uznanie, iż parametry określone w decyzji I instancji dotyczące wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej zostały określone zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, w sytuacji gdy parametry te określono w oderwaniu od już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w tym niezgodnie ze z powołanymi przepisami rozporządzenia.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Analiza zarzutów podniesionych w ramach powołanych podstaw skargi kasacyjnej wskazuje, iż zasadniczy spór w sprawie sprowadza się obecnie do oceny kwestii dopuszczalności ustalenia parametrów przyszłej inwestycji w oparciu o podstawę prawną uprawniającą do zastosowania odstępstw (wyjątku) od wartości średnich cech zabudowy występujących w obszarze analizowanym. W tym zakresie skarga kasacyjna kwestionowała ustalony dla inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz parametr szerokości elewacji frontowej. Obie te cechy inwestycji określone bowiem zostały w dopuszczalny prawem sposób, stanowiący jednak odstępstwo od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Zwrócić należy uwagę, że par. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003tr. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003. 164.1588; dalej akt powoływany jako "rozporządzenie") stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Par. 2 cytowanego przepisu wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W treści uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia par. 5 ust. 2 rozporządzenia wskazano, iż "WSA w Białymstoku błędnie przyjął, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy wyznaczyć do 43 % powierzchni terenu inwestycji, przy średnim wskaźniku na poziomie 31%". Wg skargi kasacyjnej, nietrafne było założenie sądu I instancji, że planowana inwestycja (tj. budowa oranżerii) jest tożsama z inwestycją polegającą na budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Skarga kasacyjna akcentowała, że WSA w Białymstoku pominął to, iż planowana inwestycja dotyczy jedynie rozbudowy budynku mieszkalnego, a nie jego budowy.

Zajmując stanowisko względem tego zarzutu uznać należy, że nie jest on trafny. Powołany wyżej przepis par. 5 ust. 1 rozporządzenia nakazuje odnosić powierzchnię nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu inwestycji. Wielkość powierzchni terenu inwestycji, nie była przez skargę kasacyjną kwestionowana. Oznacza to, że przyjęte przez orzekające organy administracji publicznej i sąd I instancji wielkości w tym zakresie, uznać należało za miarodajne. Dlatego też, brak było podstaw aby przy ocenie poprawności określenia analizowanego parametru, brać pod uwagę inną wielkość powierzchni działki (terenu) niż ustalone to zostało w postępowaniu. Odbywająca się bowiem w ramach jednej działki inwestycyjnej rozbudowa budynku mieszkalnego (w ocenianym przypadku o oranżerię), nie ma wpływu na kwestię przyjmowanej wielkości powierzchni działki, którą tworzy teren inwestycji. Przy ocenie bowiem spornego parametru bierze się pod uwagę wyłącznie powierzchnię działki, a nie rodzaj zamierzonych robót budowlanych.

W zakresie analizowanego parametru, podnosiła skarga kasacyjna także zarzut, iż objęta decyzją o warunkach zabudowy inwestycja, nie tworzy jednolitej całości architektonicznej i spójności funkcjonalnej – z uwagi na powstanie drugiej bryły budynku. Stwierdzić jednak trzeba, że wskazane argumenty opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu autora skargi kasacyjnej. Spełnienie zaś przez inwestycję zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, było podstawą ocen i wniosków zawartych w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej. Spełnienie tej przesłanki, nie budziło natomiast wątpliwości. Zaakcentować bowiem należy, że brak jest podstaw do przyjmowania, aby w ramach poszanowania wspomnianej wyżej zasady, powstawać mogły jedynie identyczne budynki do budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Bez wątpienia przy tym stwierdzić należy, że dopuszczalność ustalenia spornego wskaźnika na poziomie 34%, przy średniej jego wielkości w obszarze analizowanym wynoszącej 31%, nie było wadliwe.

Odstępstwo od wartości średnich jest bowiem nieznaczne, a nadto – jak przekonywująco wskazał sąd I instancji - uzasadnione cechami i parametrami zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji. W związku z powyższym nie był usprawiedliwiony zarzut naruszenia par. 5 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tak samo ocenić należało zarzut naruszenia par. 6 ust. 1 rozporządzenia. W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna podawała, że zwiększenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej przyszłej inwestycji, zmieni sposób zacienienia budynku stanowiącego własność skarżących, a położonego na działce sąsiedniej. Stwierdzić jednak należy, iż trafne było stanowisko sądu I instancji akcentujące to, że kwestia zacienienia budynku, nie stanowi przedmiotu ocen i ustaleń w kontrolowanym postępowaniu. Zagadnienie zacienienia jest badane w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.

Nie było natomiast jasne stanowisko skargi kasacyjnej dotyczące wpływu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej na sposób korzystania przez skarżących z ich nieruchomości. Przy tak określonym zarzucie, brak było możliwości zidentyfikowania tego, jakiego aspektu sprawy zaniechał zbadać WSA w Białymstoku.

Zarzut naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także należało uznać za niezasadny. Skarga kasacyjna wskazywała w tym zakresie, iż nieprawidłowo przyjęto w sprawie, że w ramach ustalania warunków zabudowy, organ administracji może zaniechać badania skutków odziaływania inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Jak jednak wyżej już wskazano, oddziaływanie planowanej inwestycji w aspekcie cienia rzucanego na sąsiednią nieruchomość (budynek) stanowi problematykę, która oceniana może być w ramach innego postępowania, niż kontrolowane przez sąd I instancji.

Także nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku sądu I instancji. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, w oparciu o ocenę i analizę uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, iż uzasadnienie to wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i podstawę tę szczegółowo wyjaśnia.

Aprobując stanowisko wyrażone przez sąd I instancji nie sposób uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 lit a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. i wz. z art. 7, 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi. Przeprowadzona przez WSA w Białymstoku kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych nie była wadliwa. Sąd I instancji szczegółowo ocenił i należycie uzasadnił swoje stanowisko aprobujące zasadność i celowość ustalenia określonych (wyżej wskazanych) parametrów spornej inwestycji na zasadzie odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego. Przedstawione rozważania wskazują, że ocenę tę uznać należało za trafną i uzasadnioną.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.