Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. oddalił skargę "M." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (dalej KOBIZE) w przedmiocie wydania uprawnień do emisji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] maja 2018 r. M. sp. z o.o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KOBIZE w zakresie wydania skarżącemu pełnej ilości uprawnień do emisji CO2 przyznanych na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie wykazu instalacji innych niż wytwarzające energię elektryczną, objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się od dnia 1 stycznia 2013 r., wraz z przyznaną im liczbą uprawnień do emisji (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1684).
W odpowiedzi na skargę KOBIZE wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.
Zdaniem Instytutu skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona, gdyż nie wykazano, że wydanie uprawnień do emisji na rachunek skarżącego zalicza się o aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.).
KOBIZE podniosło, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie wydania pełnej liczby uprawnień do emisji przyznanych na podstawie rozporządzenia. Zaznaczając, że skarżący nie określił, którego roku miałaby dotyczyć bezczynność, Instytut podał, że zakładając, iż chodzi o wydanie uprawnień do emisji na 2015 r., to organ przekazał na rachunek skarżącego uprawnienia do emisji w liczbie 18519, a nie przekazał 4755 jednostek. Nie może więc być mowy o bezczynności, bowiem organ podjął skuteczne działania polegające na przekazaniu uprawnień do emisji, natomiast czym innym jest kwestia, że nie była to liczba zgodna z oczekiwaniami skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie kończy prowadzonego postępowania wydaniem w terminie stosownego aktu bądź nie dokonuje czynności wynikającej z przepisów prawa. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W sprawie niniejszej jednak przedmiotem nie jest nie dokonanie przez KOBIZE czynności polegającej na przyznaniu uprawnień do emisji CO2, ale przyznanie tych uprawnień w ilości mniejszej niż oczekiwana przez skarżącego.
Zatem, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pozostaje bezczynny. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność Sąd nie jest władny oceniać prawidłowości dokonanej czynności, lecz fakt, czy czynność została dokonana w terminach przewidzianych prawem. W rozpoznanej sprawie skarżący nie kwestionuje dokonania czynności, ani terminu jej dokonania, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. sp. z o.o., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, a ponadto zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że fakt braku wydania skarżącemu pełnej liczby uprawnień do emisji CO2 przyznanych mu w poz. 162 Tabeli nr 3, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie wykazu instalacji innych niż wytwarzające energię elektryczną, objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się od dnia 1 stycznia 2013 r. wraz z przyznaną im liczbą uprawnień do emisji, w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2015 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie wykazu instalacji innych niż wytwarzające energię elektryczną, objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się od dnia 1 stycznia 2013 r. wraz z przyznaną im liczbą uprawnień do emisji, należy traktować jako bezczynność w zakresie dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa;
- b) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność w zakresie uznania uprawnień wynikających z przepisów prawa nie zachodzi, gdy podmiot wykonujący administrację publiczną uznał uprawnienia skarżącego, jednakże w mniejszej liczbie niż ta, która wynika z przepisów prawa i była oczekiwana przez skarżącego;
- c) art. 3 § 1 i art. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie uznawania uprawnień wynikających z przepisów prawa sąd administracyjny nie jest władny oceniać zasadności nieuznania pełnej liczby uprawnień wynikających z przepisów prawa i oczekiwanych przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną KOBIZE wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. – podkreślić należy, że – jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia – zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 p.p.s.a. nie może zatem stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, która musi wynikać z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych.
W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. (w odniesieniu do konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., I OSK 1885/18, LEX nr 2610932). Przepisy takie jak art. 149 § 1 czy § 1a p.p.s.a. – podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. – mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (wyroki NSA z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1907/18, LEX nr 2608831; z 31 sierpnia 2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano także, iż art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, lecz określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., I OSK 1631/18, LEX nr 2597866). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa (wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3208/18, LEX nr 2621197; z 29 stycznia 2019 r., II OSK 522/17, LEX nr 2621999; z 10 maja 2018 r., I FSK 1598/14, LEX nr 2502395).
Natomiast naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych może mieć miejsce, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu bądź czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (wyrok NSA z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16, LEX nr 2377894). O naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można zatem mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem.
Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15, LEX nr 2393276).
Zgadzając się z powyższym stwierdzić trzeba, że rozpatrywane zarzuty skargi kasacyjnej, sformułowane jedynie jako zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych i dotyczących wyników podejmowanych rozstrzygnięć, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Abstrahując od omówionej wyżej wadliwości zarzutów skargi kasacyjnej oraz uwzględniając merytoryczną treść tych zarzutów podkreślić należy, że rola Sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie, do którego był zobowiązany i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Sensem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności (por. np. wyroki NSA z 16 listopada 2018 r., I FSK 1502/18, LEX nr 2589039; I FSK 1511/18, LEX nr 2589101). Tymczasem z treści podniesionych zarzutów wynika, że skarżący kasacyjnie oczekiwał od Sądu I instancji merytorycznego rozpatrzenia sprawy, sprowadzającego do oceny prawidłowości przyznanego stronie uprawnienia w oczekiwanej przez niego liczbie, a nie w liczbie mu przyznanej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, w sprawie o bezczynność Sąd nie jest władny oceniać prawidłowości dokonanej czynności, lecz fakt, czy czynność została dokonana w terminach przewidzianych prawem. W rozpoznanej sprawie skarżący nie kwestionował dokonania czynności, ani terminu jej dokonania, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności.
Podkreślić należy, że bezczynność organu jest rezultatem braku podejmowania działań (czynności), do których podjęcia organ jest zobowiązany. Nie jest bezczynnością ewentualne naruszenie prawa przy dokonywaniu przez organ tych działań, czynności, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organ naruszający prawo przy podejmowaniu określonego aktu nie jest bezczynny, lecz jest organem podejmującym wadliwe rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.