Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1352/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 580/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Wodzisławiu Śląskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku [...] Spółka z o.o. w Rybniku Wójt Gminy L. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. określającą środowiskowe uwarunkowania inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wniosła druga ze spółek - [...] Spółka z o.o. w Gliwicach. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uwzględniło odwołanie i uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Ta decyzja została uchylona przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 3 września 2010 r., sygn. II SA/Gl 338/10. Zanim doszło do wydania wyroku przez WSA, organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, wydał decyzję z 7 kwietnia 2010 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Po ponownym wniesieniu odwołania przez [...] Spółka z o.o. w Gliwicach, SKO w Katowicach decyzją z 16 sierpnia 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, przyjmując, że wnosząca odwołanie Spółka nie jest stroną postępowania. Decyzja organu II instancji została uchylona przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 23 maja 2011 r. sygn. II SA/Gl 1171/10.

Skarga wniesiona do sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu dotyczy natomiast postępowania, w którym rozpoznano wniosek [...] Spółka z o.o. w Gliwicach. Wójt Gminy L. wydał dla tej Spółki decyzję z [...] lutego 2009 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W rozdzielniku decyzji nie wymieniono wśród stron postępowania [...] Spółka z o.o. w Rybniku (obecnie w Wodzisławiu Śląskim). Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez Spółkę z Rybnika. Decyzją z [...] czerwca 2009 r., SKO w Katowicach umorzyło postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, uznając że Spółka wnosząca odwołanie nie ma przymiotu strony, albowiem nie ma tytułu prawnego do działek objętych postępowaniem lub działek z tym terenem graniczących. Na tę decyzję Spółka wnosząca odwołanie wniosła skargę do sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Gl 770/09 WSA w Gliwicach oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w Rybniku.

[...] Spółka z o.o. w Rybniku (obecnie w Wodzisławiu Śląskim) złożyło wniosek do SKO w Katowicach o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Jako podstawę żądania wskazano przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a. Podniesiono, że SKO, uchylając decyzję z dnia 3 kwietnia 2009 r., wydaną na rzecz [...] Spółka z o.o. w Rybniku (obecnie w Wodzisławiu Śląskim), uznało ją za wadliwą i wydaną z naruszeniem prawa. Ponieważ obie decyzje Wójta Gminy L., określające środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji dla każdej ze Spółek są identyczne w uzasadnieniu, mają taką samą treść i dotyczą tego samego przedmiotu, to znaczy, że są w takim samym zakresie wadliwe i obie winny podlegać usunięciu z obrotu prawnego.

Decyzją z [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu wniosku [...] Spółka z o.o. w Wodzisławiu Śląskim, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na eksploatacji kruszywa ze złoża "L. III". W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem skuteczności wniosku jest zgłoszenie go przez uprawniony podmiot, któremu można przypisać status strony postępowania. Z materiału sprawy wynika, że [...] Spółka z o.o. w Wodzisławiu Śląskim nie posiada tytułu prawnego do żadnej z takich nieruchomości. Spółce nie przysługuje zatem status strony w postępowaniu, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność kwestionowanej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy [...] Spółka z o.o. w Wodzisławiu Śląskim zanegowało stanowisko Kolegium. Podało, że kwestionowana decyzja ma wpływ na jego sytuację, a Kolegium toleruje pozostawanie w obrocie decyzji naruszającej prawo. W tym zakresie powołano się na fakt uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanej na rzecz wnioskującej Spółki, w stosunku, do której stwierdzono naruszenie prawa. Podtrzymano zarzut, że skoro obie decyzje środowiskowe były takie same, to obie są obarczone identycznymi wadami, co uzasadnia usunięcie z obrotu kwestionowanej decyzji wójta gminy.

Pismem z 2 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium zwróciło się do Spółki o wykazanie interesu prawnego poprzez przedstawienie tytułu prawnego do nieruchomości objętych inwestycją bądź będących w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Spółka pismem z 14 marca 2011 r. opisała przebieg postępowań związanych z wydaniem dwóch decyzji środowiskowych dla konkurujących spółek i zawnioskowała o dopuszczenie dowodu z akt postępowań poprzedzających wydanie tych decyzji. Podkreśliła, że uznanie przez Kolegium faktu wydania jednej z decyzji z naruszeniem prawa i nie wycofanie się z tej oceny, obliguje do takiej samej kwalifikacji drugiej decyzji i w konsekwencji do usunięcia jej z obrotu, jako wadliwej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. SKO w Katowicach utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz.

18) wprowadzono zmianę w zakresie formy rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, dodając art. 61a k.p.a. i derogując przepis art. 157 § 3 k.p.a. W sprawie znajduje jednak zastosowanie przepis przejściowy art. 3 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sprawach, w których do dnia wejścia w życie ustawy została wydana decyzja, a po zmianie stanu prawnego powinno być wydane postanowienie, właściwa formą załatwienia sprawy jest decyzja. Regulacja ta uzasadnia załatwienie złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w drodze decyzji. Podniesiono też, że mimo wezwania do podania, czy Spółka legitymuje się tytułem do jakiejś nieruchomości, informacji w tym zakresie nie udzieliła. Kolegium przyjęło, że [...] Spółka z o.o. w Wodzisławiu Śląskim nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do którejkolwiek nieruchomości objętej inwestycją, sąsiadującej z tym terenem lub znajdującej się w zakresie oddziaływania inwestycji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła alternatywnie o uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.) oraz niedyskryminacji podmiotów (art. 2 Konstytucji RP), naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji oraz z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. z tego względu, że Wójt Gminy L. prowadził korespondencję z osobą nieżyjącą. Podkreśliła, że jej interes prawny znajduje głównie uzasadnienie w zasadzie prawdy obiektywnej, równego traktowania i w potrzebie likwidacji powstałej bezprawności.

Uzasadniając swój interes prawny Spółka podała, że znajduje on swe podstawy w art. 6, 7 k.p.a., art. 2, 20 i 22 Konstytucji oraz w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że status prawny Spółki oraz stan faktyczny nie uległy zmianie od czasu wyroku WSA w sprawie II SA/Gl 770/09.

W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie zasadność uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i w konsekwencji ocena legalności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji wójta gminy L. Należy zwrócić uwagę, że kwestia legitymacji Spółki do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wójta gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r. była już rozstrzygana. Na etapie postępowania zwyczajnego, po wniesieniu przez skarżąca Spółkę odwołania, SKO umorzyło postępowanie odwoławcze decyzją z [...] czerwca, 2009 r. jako bezprzedmiotowe, uznając że spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Zasadność tego stanowiska została poddana kontroli sądu administracyjnego ze skargi spółki wnoszącej odwołanie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Gl 770/09 WSA w Gliwicach skargę oddalił. W przekonaniu orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, wyrok ten wywiera skutek, o jakim mowa w art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, po. 1270 ze zm.), ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyrokiem tym rozstrzygnięto o braku legitymacji procesowej skarżącej Spółki na etapie wydawania decyzji środowiskowej dla konkurencyjnego podmiotu.

Sąd zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że o legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia decyduje fakt legitymowania się tytułem prawnorzeczowym do działek, na których inwestycja na być realizowana, działek sąsiednich lub też znajdujących się w obszarze oddziaływania. Przedstawiona przez Kolegium analiza stanu prawnego przepisów 46-57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), która była podstawą wydania decyzji wójta gminy L., jest przez Sąd uznana i zaaprobowana.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Wodzisławiu Śląskim, reprezentowane przez pełnomocnika, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a w jego ramach:
2. a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo:
3. I. naruszenia art. 28, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 46a ust. 4 Ustawy prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.), poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego (przymiotu strony) w przedmiocie żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wydanej adresatowi decyzji (zwanej dalej decyzją środowiskową).
4. II. naruszenia art. 157 § 2 i § 3 (obecnie art. 61a k.p.a.) oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia z dnia [...] lutego 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy L. wydanej adresatowi decyzji.
5. III. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4) i pkt 7) k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wydanej adresatowi decyzji mimo istnienia wad powodujących nieważność tej decyzji, tj. istnienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa oraz skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie,
6. b) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania interesu prawnego Skarżącego istniejącego na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności na podstawie przytoczonych przez Skarżącego przepisów, tj. art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity z dnia 14 października 2010 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) z zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.
7. c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/GI/580/11, wszystkich zarzutów Skarżącego - tj. naruszenia art. 2 konstytucji, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 6 i 7 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1. 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o interesie prawnym istniejącym po stronie skarżącej spółki świadczy okoliczność, że na rzecz obu podmiotów zostały wydane przez Wójta Gminy L., identyczne w treści, dwie decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia na tym samym złożu kruszyw - L. Jednak w stosunku do decyzji środowiskowej wydanej na rzecz skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło, że decyzja wydana na jego rzecz została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej rozpatrzenie przez SKO w Katowicach odwołań od takich samych decyzji (środowiskowych) przedmiotowo identycznych, a nawet zbieżnych w czasie, w sposób odmienny, oznacza dyskryminację skarżącej i uzasadnia jej prawo do ustalenia przyczyn takiego postępowania organu - tym samym świadczy o istnieniu interesu prawnego.

Naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 7 k.p.a. w przekonaniu skarżącej wydaje się być niewątpliwe, albowiem Wójt Gminy L., w czasie trwania postępowania o wydanie decyzji objętej niniejszą skargą, w sprawie środowiskowych uwarunkowań, korespondował z osobą nieżyjącą, co powoduje kwalifikowaną wadę decyzji - nieważność z mocy prawa, a w przypadku nieuwzględnienia tegoż argumentu, stanowi przesłankę - że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto, Organ w przypadku istnienia uprawdopodobnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, przy jednoczesnej odmowie przyznania skarżącej statusu strony, powinien był wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu, czego jednak niniejszej sprawie nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z/s w Gliwicach wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od Skarżącej na rzecz [...] Sp. z o.o. z/s w Gliwicach kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie uprawdopodobniła skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji weryfikując legalność zaskarżonej decyzji, zasadnie podzielił stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r., albowiem Spółka - [...] Sp. z o.o. w Wodzisławiu Śl., nie posiadała interesu prawnego stanowiącego podstawę legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Kwestia legitymacji Spółki do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r. była już rozstrzygana. Na etapie postępowania zwyczajnego, po wniesieniu przez skarżącą Spółkę odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach umorzyło postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, uznając, że Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. sygn. II SA/G1 770/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, że w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania. Sąd pierwszej instancji kierując się właściwą wykładnią przepisu art. 157 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z przepisem art. 171 P.p.s.a. - zaakceptował stanowisko organu administracji, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Gl 770/09 ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, że skarżąca Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla [...] Spółka z o.o. w Gliwicach.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc takiej, która wcześniej zaskarżona do sądu administracyjnego została przez ten sąd utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem - w rezultacie wydania wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18; wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2012, sygn. II OSK 1617/11, Lex nr 1251836, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1793/11, Lex nr 1298491; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 584). Związane jest to z powagą rzeczy osądzonej, ustanowionej w art. 171 P.p.s.a. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego, oddalającego skargę, przymiot prawomocności decyzji (postanowienia) determinuje skutki prawomocności, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności.

Ma to związek z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 306).

Skarżąca Spółka, w przeprowadzonym postępowaniu w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, nie wykazała, że dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, na których jest planowana realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia lub nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia, czy też do nieruchomości sąsiednich. Status prawny Spółki oraz stan faktyczny sprawy nie uległy zmianie od czasu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie II SA/G1 770/09. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem wskazał, że zasadne było uznanie przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2009 r., nie pochodzi od podmiotu mającego interes prawny.

Zaznaczyć trzeba, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Wbrew zarzutom i argumentacji skargi należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 157 § 3 k.p.a. (obowiązującego w dacie wydawania zapadłych w sprawie decyzji). W istocie przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowiący wówczas, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, ma ograniczony zakres zastosowania, a jego interpretacja powinna być zawężona. Ograniczenie to - tamujące możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy - sprowadza się do przypadków oczywistych, jednoznacznie i bez prowadzenia postępowania dowodowego niepozwalających na wszczęcie postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11, [w:] CBOSA). Przepis ten bowiem wyklucza dalsze postępowanie w przedmiocie oceny czy poddany kontroli akt nie jest dotknięty jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza przesłanek prowadzących do zastosowania omawianej normy musi nawiązywać do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w szczególności uwzględniać materialnoprawną podstawę decyzji.

W zakresie podstaw podmiotowych utrwalone jest stanowisko, że prawo do inicjowania postępowania nieważnościowego służy stronom dotychczasowego postępowania, ale też innym podmiotom, których praw czy obowiązków może dotyczyć decyzja dotychczasowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 2224/99, ONSA z 2002 r. Nr 4, poz. 149).

W niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności została objęta decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania inwestycji. Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją było przeprowadzone na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Przepis art. 46a ust. 4 pkt 1 tej ustawy przewiduje, że do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej należy dołączyć mapę obejmująca teren objęty wnioskiem i tereny sąsiednie. Stronami są zatem podmioty mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych wnioskiem i nieruchomości sąsiednich. Trzeba też zaznaczyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną. Nie może ona być w żadnym razie traktowana, jako decyzja właściwego organu, na podstawie której inwestor uzyskuje już prawo do realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 116).

Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny jest określany, jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on, więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1957/11, Lex nr 1336345).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 27 lutego 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wydanej adresatowi decyzji mimo istnienia wad powodujących nieważność tej decyzji, tj. istnienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa oraz skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazane normy stanowią materialne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd pierwszej instancji natomiast oceniał legalność decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czyli kontrolował, czy formalnie strona wnioskująca o weryfikację ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym, miała interes prawny. W tym postępowaniu nie oceniał natomiast merytorycznych podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy też zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że nie ma wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji argument, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być przeprowadzone z urzędu. Fakt, że takie postępowanie może być wszczęte z urzędu nie wpływa na ocenę legitymacji skarżącej Spółki do złożenia wniosku, albowiem te kwestie nie zależą od siebie.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania interesu prawnego skarżącej istniejącego na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności na podstawie przytoczonych przez spółkę przepisów, tj. art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity z dnia 14 października 2010 r. Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) z zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 w związku z art. 28 k.p.a.

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Sąd pierwszej instancji, niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie stwierdził, że w realiach sprawy, zasadne było wezwanie strony do wykazania się tytułem prawnym do działek we wskazanym obszarze. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 46-57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wprawdzie ustawa ta nie określa wprost kręgu stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak, kierując się systemowymi dyrektywami wykładni, należy w tym zakresie wziąć pod uwagę normę art. 28 k.p.a. Oznacza to, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia – w dacie wydania decyzji – obok wnioskodawcy były podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiednich, tj. graniczących z nieruchomością, na której przedsięwzięcie będzie realizowane.

Zatem wbrew przekonaniu strony skarżącej, interesu takiego nie da się wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej, określonej w art. 2 Konstytucji, czy z zasady równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem nie kreują one praw rzeczowych do nieruchomości.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia w jego uzasadnieniu wszystkich zarzutów skarżącej Spółki - tj. naruszenia art. 2 Konstytucji, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 28 k.p.a.

Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Niektóre zaś wątki, pomimo że były przedmiotem analizy sądu, prowadzącej do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, są opisane skrótowo lub pominięte, jeżeli sąd, sporządzając uzasadnienie dojdzie do przekonania o ich mniejszej wadze dla istoty rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, uzasadnienie wyroku, pomimo że wyrokujący sąd obejmuje wiedzą całość sprawy zawartą w aktach administracyjnych, sądowych i pismach procesowych stron, nie zawsze znajdują odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku.

Zważyć bowiem należy, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem wszelkie okoliczności znajdujące się w aktach sprawy muszą być znane wyrokującemu sądowi chociaż, nie wszystkie okoliczności sprawy zamieszczane być muszą w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie dawał wyraz stanowisku, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie musi zawierać ani w opisie sprawy, ani też w wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia, ani nawet w ocenie zarzutów skargi wszystkich okoliczności sprawy, lecz jedynie te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał prawidłowej egzegezy stanu normatywnego. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.