Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2051/08 oddalił skargę K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że K. i E. K., współużytkowniczki wieczyste nieruchomości numer [...] przy ulicy [...] w M. pismem z [...] października 2005r. wystąpiły o wznowienie postępowania administracyjnego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. nakazującą I. J.-K. rozbiórkę budynku socjalno - gospodarczego wybudowanego na w/w nieruchomości. Decyzją ostateczną w przedmiocie rozbiórki była decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego.
Jak wskazały zainteresowane, nigdy nie odbierały osobiście korespondencji dotyczącej przedmiotowej sprawy (czynił to ich chory ojciec), ponadto pisma do sióstr przychodziły jedną przesyłką, co wskazuje na nieprawidłowość doręczenia i przyczynę braku wiedzy o postępowaniu rozbiórkowym. E. K. i K. K. we wnioskach o wznowienie wskazały, że o nakazie rozbiórki dowiedziały się w dniu [...] października 2005 r. w czasie rozmowy telefonicznej z matką, wcześniej zaś przebywając kilkaset kilometrów od K. nie miały wiedzy, że wszczęto postępowanie w stosunku do ich nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując na niebudzącą wątpliwości datę doręczenia decyzji E. K. ([...] września 2002 r.) oraz na okoliczność nieprzeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego co do daty powzięcia wiadomości o decyzji ostatecznej przez K. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2007r. uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem przywołującym stanowisko wyrażone w wyroku Sądu.
Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki uzupełnił akta o uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa załączonego do sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie SA/Sz 283/02 i wskazał, że powyższe pełnomocnictwo zostało udzielone przez K. i E. K. w dniu [...] lutego 2005r. radcy prawnemu C. K. "do zastępstwa prawnego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego przed sądem I i II instancji sygn. akt SA/Sz 283/02". Z załączonego do akt wyroku wynika, że sprawa dotyczyła skargi I. J.-K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2002r., a zatem nie sposób przyjąć - jak podkreślił organ rozpatrujący wniosek o wznowienie - że K. K. nie zapoznała się z decyzjami organów obu instancji, udzielając takiego pełnomocnictwa. Przyjmując zatem datę udzielenia pełnomocnictwa jako najpóźniejszą do powzięcia wiadomości o decyzji, organ uznał, że złożony w dniu [...] listopada 2005r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) wniosek o wznowienie wniesiony został po upływie miesięcznego terminu do jego wniesienia, wobec czego odmówił wznowienia.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji i decyzją z dnia [...] października 2008r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. Jak stwierdził organ, z uwagi na łączące strony więzi rodzinne i doświadczenie życiowe, twierdzenie K. K., iż o rozbiórce dowiedziała się od matki dopiero [...] października 2005r., nie zasługuje na uwzględnienie. Również doświadczenie życiowe – zdaniem organu - nie pozwala przyjąć za wiarygodne twierdzenia, że udzielając pełnomocnictwa radcy prawnemu w sprawie nakazu rozbiórki obiektu prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, K. K. nie wiedziała, że postępowanie to toczy się ze skargi jej matki na decyzję z [...] września 2002r.
W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron organ wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym nie istnieje taki obowiązek, a dowód taki może być przeprowadzany, jeżeli innymi środkami dowodowymi nie zostały wyjaśnione fakty istotne. W niniejszej sprawie udzielone pełnomocnictwo wskazywało na wiedzę K. K. o przeprowadzonym postępowaniu, a zatem organ mógł odstąpić od przesłuchania stron, skoro istotne dla sprawy fakty zostały wyjaśnione.
Wnosząc skargę na powyższą decyzję K. K. żądała uchylenia obu decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a. i 75 § 1, 86, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron na wniosek, jak również z urzędu.
Wskazała, że treść pełnomocnictwa, na którym opierały się organy, w żadnym razie nie przesądza o jej wiedzy na temat decyzji z dnia [...] września 2002 r., bowiem w pełnomocnictwie decyzja ta nie jest wymieniona ani nie jest określony organ orzekający, ani obiekt budowlany, którego rozbiórka miałaby dotyczyć. Ponieważ organ nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających wiedzę skarżącej o decyzji rozbiórkowej to jej zdaniem, konieczne było przesłuchanie stron, tym bardziej, że treść przywoływanego pełnomocnictwa jest lakoniczna i konieczne byłoby ustalenie jaką wiedzę przekazano skarżącej przy podpisywaniu tego pełnomocnictwa. Osobą, która realizowała zakwestionowane roboty była matka skarżącej, samodzielnie dysponująca nieruchomością na podstawie umów z córkami, a córki które są stronami postępowania z racji posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, nie biorą udziału w prowadzonej tam działalności i stąd ich wiedza na temat nieruchomości nie jest pełna.
Zdaniem skarżącej organ administracji nie może pozbawić strony prawa do wznowienia postępowania jedynie w oparciu o przypuszczenie o jej wiedzy na temat toczącego się postępowania, oparte na podstawie bardzo nieprecyzyjnie sporządzonego dokumentu pełnomocnictwa. Ponieważ strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach do wznowienia, organ nie może jej pozbawić możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga K. K. nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak podkreślił Sąd, z ustaleń prowadzonych przez organ wynika, że skarżąca w sprawie sądowej prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie w dniu 21 lutego 2005 r. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu do zastępstwa prawnego w sprawie nakazu rozbiórki przed sądem I i II instancji ze wskazaniem sygn. akt SA/Sz 2830/02. Sprawa sądowa prowadzona pod tą sygnaturą dotyczyła skargi na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2002r. w przedmiocie rozbiórki, a więc decyzji o której - jak twierdzi skarżąca - nie posiadała ona wiedzy aż do dnia rozmowy telefonicznej z matką tj. do dnia [...] października 2005 r. Analiza materiału sprawy wskazuje również, że pełnomocnik ustanowiony [...] lutego 2005 r. przez K. i E. K. wystąpił natychmiast z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oddalającego skargę matki skarżącej na decyzję z dnia [...] września 2002 r. Sąd przyznał rację organowi, że w tych okolicznościach doświadczenie życiowe przemawia przeciwko daniu wiary twierdzeniom skarżącej, że o rozbiórce dowiedziała się dopiero z rozmowy telefonicznej w dniu [...] października 2005 r. Trudno bowiem przyjąć za wiarygodne, że udzielając w dniu [...] lutego 2005 r. pełnomocnictwa radcy prawnemu w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki skarżąca nie wiedziała, iż postępowanie to toczy się ze skargi I. J.-K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. nakazującą rozbiórkę budynku socjalno - gospodarczego.
Trafnie więc, zdaniem Sądu, przyjął organ prowadzący postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia [...] września 2002r., że K. K. o decyzji w przedmiocie rozbiórki powzięła wiadomość najpóźniej w dniu [...] lutego 2005r. tj. w dniu udzielenia pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy rozbiórki. Tym samym złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...] października 2005r. nastąpiło z uchybieniem miesięcznego terminu z art. 148 k.p.a., skutkując odmową wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 kpa.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, omawianego pełnomocnictwa nie można uznać za lakoniczne, skoro jako przedmiot wskazuje sprawę o rozbiórkę i sygn. akt sądowych postępowania ze skargi na decyzję z dnia [...] września 2002 r.
Sąd nie zgodził się też z zarzutem, że brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron uniemożliwił stronie wykazanie kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia i stanowił naruszenie art. 75 § 1 i 86 k.p.a. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie istnieje obowiązek organu skorzystania z tego środka dowodowego, zaś udzielone przez skarżącą pełnomocnictwo radcy prawnemu do występowania w sprawie rozbiórki spornego obiektu, wskazywało na jej wiedzę o prowadzonym postępowaniu i wyjaśniało w ocenie organu ten istotny fakt dla rozstrzygnięcia kwestii terminu. Wyjaśnienie tego faktu przy użyciu innego środka dowodowego (dokumentu pełnomocnictwa) pozwalało organowi odstąpić od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, mającego charakter posiłkowy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. K., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności w odniesieniu do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych wyroku. Ponadto zarzucono, że zarzuty skargi nie zostały w treści uzasadnienia wyroku należycie przytoczone;
- 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez to, że Sąd I instancji orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co z kolei doprowadziło do wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organy następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 k.p.a. na skutek przyjęcia, że organy administracyjne – w szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – nie dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności w efekcie przyjęcia, że strona dowiedziała się o decyzji WINB w Szczecinie z dnia [...] września 2002 r. w dniu [...] lutego 2005 r., a nie w dniu [...] października 2005 r.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji dotyczące zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne I i II instancji jest przede wszystkim bardzo lakoniczne, utrudniające, a czasami wręcz uniemożliwiające kontrolę instancyjną. Ponadto, zdaniem skarżącej, przytoczona w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść pełnomocnictwa, które zostało podpisane przez K. K. w żadnym razie nie przesądza o jej wiedzy na temat wydanych w sprawie ostatecznych decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z dnia [...] września 2002 r. W pełnomocnictwie tym żadna z tych decyzji nie jest wymieniona ani z daty ani też z numeru, czy też w zakresie wskazania organu, który decyzję wydał, nie jest też wskazany obiekt budowlany, którego nakaz rozbiórki miałby dotyczyć.
Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, pominięcie dowodu z przesłuchania stron powoduje, że stan faktyczny sprawy został ustalony bez zrealizowania przesłanki wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, tym samym Sąd orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, jednakże tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Przykładowo, z przypadkiem takim będziemy mieli do czynienia, gdy lakonicznie i ogólnikowo uzasadniony wyrok uchylający decyzję administracyjną, pozbawił stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, tym samym może dojść do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Powyższe uchybienia nie występują w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdzić należy, że spełnia ono wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności pozwalając na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. W dodatku zawiera ono jasną ocenę prawną Sądu I instancji.
Stwierdzić również należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. wobec orzekania na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie można zgodzić się z argumentami przytoczonymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż do oddalenia skargi doszło na skutek błędnego przyjęcia, że strona dowiedziała się o decyzji WINB w Szczecinie z dnia [...] września 2002 r. w dniu [...] lutego 2005 r., co zaważyło na odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji dla ustalenia daty, w jakiej strona dowiedziała się o decyzji WINB w Szczecinie z dnia [...] września 2002 r. przyjął, najkorzystniejszą zresztą dla skarżącej, datę udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu do występowania w jej imieniu przed sądem w sprawie o sygn. akt SA/Sz 2830/02. Treść tego pełnomocnictwa nie pozostawia wątpliwości co do intencji mocodawcy, wymieniono w nim bowiem przedmiot sprawy (rozbiórka obiektu budowlanego), podano również sygnaturę akt pod jaką sprawa jest prowadzona przed Sądem pierwszej instancji. Powyższe elementy pozwalały więc na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co do daty dowiedzenia się strony o decyzji WINB z dnia [...] września 2002 r.
Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.