Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 845/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę skarżącej, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Zaskarżonym postanowieniem SKO [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania – wniesionego przez skarżącą od decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...].
Organ II instancji wskazał, że ww. decyzja Starosty została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 maja 2018 r. A zatem w rozpatrywanej sprawie bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się dnia 21 maja 2018 r. i upłynął z dniem 4 czerwca 2018 r. (poniedziałek). Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 czerwca 2018 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. Jednocześnie brak jest podstaw do stwierdzenia, że w terminie zostało ono nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Zauważył jednak organ II instancji, że z adnotacji zamieszczonych na odwołaniu nie wynika w jaki sposób zostało ono wniesione, jednak Kolegium mimo poczynionych starań nie ustaliło, aby podanie nadano przed upływem terminu do jego wniesienia. Dowodem na tę okoliczność nie dysponuje, ani organ I instancji, który nie potrafił wskazać jak wniesiono odwołanie (wskazał jedynie, że nie nastąpiło to listem poleconym), ani odwołująca się, gdyż jak podał jej pełnomocnik, odwołanie nadano listem zwykłym.
Dla uznania, że podanie, które wpłynęło do organu I instancji zostało nadane nie później niż 4 czerwca 2018 r. nie jest wystarczające oświadczenie osoby, która pismo nadała. Skoro jednak ani organ I instancji nie dysponuje dowodem potwierdzającym datę wniesienia podania (kopertą), ani dowodu takiego (potwierdzenia nadania) nie ma strona, to nie jest możliwe przyjęcie, że odwołanie wniesiono najpóźniej w dniu 4 czerwca 2018 r., a więc w terminie.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. przez ich niezastosowanie i zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (skarżącej) pomimo, że rozwiązaniu takiemu nie sprzeciwiały się interesy osób trzecich ani interes publiczny; prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy państwowej; oraz art. 57 § 3 pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji gdy nadała ona odwołanie w polskiej placówce pocztowej zgodnie z literalnym brzmieniem naruszonego przepisu.
W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, motywując swoje stanowisko argumentacją zbieżną ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 845/18, uwzględniając skargę, wskazał, że treść art. 134 K.p.a. obliguje organ do podjęcia czynności nakierowanych na jednoznaczne ustalenie faktów dających podstawę do udokumentowania niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W realiach badanej sprawy jedyną datą pewną jest data doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony skarżącej, tj. 21 maja 2018 r., jako że w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru. Samo odwołanie opatrzone datą 25 maja 2018 r. z całą pewnością w Starostwie Powiatowym znalazło się w dniu 7 czerwca 2018 r. Niewiadome jest jednak, czy w tym dniu zostało ono złożone osobiście w siedzibie organu I instancji, czy też dotarło tam drogą pocztową.
Kierując się brakiem formalnych dowodów w tym zakresie, co zasługuje na podkreślenie, Kolegium podjęło próby ustalenia tej okoliczności. Skierowano bowiem do organu I instancji wezwanie do niezwłocznego uzupełnienia akt sprawy w zakresie sposobu i daty złożenia odwołania. Żądanie wyjaśnienia tych okoliczności zostało także skierowane do pełnomocnika strony.
Mimo, że organ II instancji prawidłowo zareagował na rozbieżności czy niejasności dotyczące terminu złożenia odwołania, w sposób niewłaściwy, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, ocenił stan sprawy na gruncie zebranego materiału dowodowego. W sytuacji, w której organ I instancji, przesyłając do organu odwoławczego odwołanie wraz z aktami sprawy, nie dołączył koperty świadczącej o tym, że zostało ono nadane w placówce pocztowej, okoliczność ta nie zwalnia organu odwoławczego z ciążącego na nim obowiązku zgromadzenia materiału dowodnego, z którego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, w jaki sposób odwołanie zostało wniesione, tj. czy za pośrednictwem poczty, czy też strona osobiście złożyła zażalenie w organie I instancji.
Z wyjaśnień pełnomocnika strony wynika, że odwołanie zostało złożone w terminie, za pośrednictwem poczty listem zwykłym. Z kolei organ I instancji, wskazując na wyjaśnienia pracowników, podał, że nie jest w stanie określić, czy korespondencja została złożona osobiście, czy listem zwykłym, gdyż nie zachowano koperty. Dysponując stanowiskami strony i organu I instancji, Kolegium, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przyjęło, że "mimo poczynionych starań nie ustaliło, aby podanie nadano przed upływem terminu do jego wniesienia".
Treść art. 134 K.p.a. obliguje organ do "stwierdzenia" uchybienia terminu do złożenia odwołania, nie zaś wykazania braku możliwości ustalenia, że "nadano je przed upływem terminu", nawet mimo poczynionych starań. Obiektywnie rzecz ujmując, w sytuacji gdy strona jest zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika świadomego mocy dowodowej potwierdzenia nadania odwołania listem poleconym, można by zakładać, że skorzysta on z takiej formy choćby dla uniknięcia konieczności dowodzenia dochowania terminu. Z drugiej zaś strony nie jest pozbawione racji stanowisko prezentowane w skardze, że z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nie wynika wymóg nadania pisma listem poleconym.
Pomimo powyższego, oraz z uwzględnieniem zasady, że to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia dochowania terminu wniesienia odwołania, Kolegium nieprawidłowo oceniało istniejące w sprawie okoliczności. Organ II instancji dysponował odwołaniem, na którym co prawda umieszczono prezentatę z datą wpływu pisma do organu, jednak nie odnotowano sposobu złożenia pisma w Starostwie Powiatowym. Okoliczność ta nie pozwala na jednoznaczną ocenę czy odwołanie złożono za pośrednictwem poczty czy osobiście. Pełnomocnik strony w swoich wyjaśnieniach przedłożył oświadczenie pracownika, który miał złożyć pismo na poczcie listem zwykłym. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z uchybieniem po stronie organu I instancji, który to nie odnotował osobistego złożenia odwołania lub też nie zachował koperty w sytuacji, gdyby złożono je za pośrednictwem poczty.
Artykuł 134 K.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jedynie w takiej sytuacji, kiedy organ niespornie ustali, że odwołanie wniesione zostało po terminie. Niesporność ustalenia okoliczności uchybienia terminowi (nadanie przesyłki po terminie) musi być jednoznaczna, wszelkie zaś wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., III SA/Gd 400/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1432/17).
W realiach badanej sprawy nie tylko istniała niepewność co do ustalenia samej daty złożenia odwołania, ale też formy w jakiej to uczyniono. Pozostawały zatem niejasności, które mimo działań organu II instancji nie zostały rozwiane czy dostatecznie wyjaśnione. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania miało więc miejsce w sytuacji, gdy materiał dowodowy okazał się niejednoznaczny. Trudno zatem uznać, że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium posiada atrybut legalności, skoro jak to już wyjaśniono przy tego rodzaju rozstrzygnięciach organ nie uprawdopodabnia lecz stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem składu orzekającego Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał organowi odwoławczemu na stwierdzenie tego faktu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych; ewentualnie – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi (jej oddalenie), zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 i art. 134 K.p.a. oraz art. 3 pkt 8 i 10, art. 15 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.), w wyniku błędnego przyjęcia, że w rozstrzyganej sprawie doszło do wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 i art. 134 K.p.a. z tego powodu, że "materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał organowi odwoławczemu na stwierdzenie" uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach tej sprawy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał organowi odwoławczemu na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że wysłanie odwołania listem "zwykłym" wiąże się dla strony skarżącej z ryzykiem pozbawienia się możliwości dowodzenia daty nadania w sposób pewny. Pewnym dowodem oddania pisma jest bowiem potwierdzenie nadania przesyłki listem poleconym, o czym stanowi art. 57 § 5 pkt 5 K.p.a. Jednak brak zachowania odpowiedniej formy nadania pisma w postępowaniu administracyjnym, tj. z datą pewną, nie pozbawia strony postępowania możliwości skutecznego złożenia pisma w inny sposób, np. tzw. listem "zwykłym". Ma bowiem rację Sąd I instancji, że z przepisów nie wynika bezpośrednio obowiązek nadania pisma w sposób umożliwiający uzyskanie dowodu jego nadania.
Skoro ustawodawca nie wprowadził w ww. przepisie wymogu nadania pisma listem poleconym, dopuszczalna jest zatem możliwość przesłania go listem zwykłym. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku umieszczona na kopercie pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., II OSK 1403/11). W ogólności art. 57 § 5 K.p.a. nie należy też traktować jako ograniczającego sposób skutecznego wnoszenia odwołania, lecz jako – "ułatwienie" procesowe dla organu, które nie wymaga w tym zakresie prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, bowiem wystarczy ustalenie, tzw. daty pewnej. Dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej oparta na pojęciu "nadania" przesyłki i treści ustawy – Prawo pocztowe, tj. art. 3 pkt 8 i 10 (definicje legalne: "nadania" i "nadawcy"), art. 15 pkt 1 i 2 (katalogu umów o świadczenie usługi pocztowej) oraz art. 17 (mocy dowodowej potwierdzenia nadania przesyłki).
Oczywiście w sytuacji braku dowodu nadania przesyłki, powstaje ryzyko wiążące się z ciężarem dowodu nadania pisma w terminie oraz z kwalifikacją zachowania strony jako podjętego w warunkach braku dbałości o własne interesy. Wynika z tego, że z samego faktu złożenia pisma poprzez wysłanie listem "zwykłym" nie można z automatu przekreślać skuteczności tej czynności w kontekście terminowości wniesienia środka zaskarżenia (odwołania/zażalenia). Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym, albo też jako przesyłkę nierejestrowaną i niewymagającą przeprowadzania procedury nadania przesyłki – pozbawiając się jednak wspomnianej pewności dowodzenia daty nadania. W takiej sytuacji co do zasady wątpliwości dotyczące daty nadania przesyłki nie można rozstrzygnąć wyłącznie w oparciu o oświadczenie samej strony, czy też jej pełnomocnika.
Jednak istnieją okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od tej zasady. A mianowicie, jedynie wówczas, gdy z przyczyn zawinionych przez organ, np. zniszczenie, zgubienie koperty z nadaniem listu, braku prezentaty lub innych ewidentnych przyczyn leżących po stronie organu, powstałyby wątpliwości, co do zachowania terminu, to wówczas dopuszczalne jest usuwanie wątpliwości poprzez domniemania (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 2977/17). Należy bowiem dostrzec, że obowiązkiem organu, który stwierdza czy odwołanie wpłynęło w terminie jest zachowanie koperty z datą stempla pocztowego, w której pismo zostało przesłane. Błąd pracownika organu, który nie zachował koperty nie może skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej odwołanie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r., I OSK 250/08). Kwestia ta była wielokrotnie podnoszona w doktrynie i orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2006 r., I OSK 362/06), czego zdaje się nie zauważać strona wnosząca skargę kasacyjną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy właśnie do czynienia z uchybieniem po stronie organu I instancji, który to nie odnotował osobistego złożenia odwołania lub też nie zachował koperty w sytuacji, gdyby złożono je za pośrednictwem poczty. Takie zaś okoliczności powodują, że z winy organu administracyjnego brak jest możliwości stwierdzenia, jaką datą opatrzona była przesyłka zawierająca odwołanie. Są to zatem wątpliwości, które zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony postępowania, skoro pomimo ich istnienia i próby ich wyjaśnienia przez organ odwoławczy nie udało się ustalić daty kiedy odwołanie zostało wniesione. Dlatego trafna jest ocena Sądu I instancji, że treść art. 134 K.p.a. obliguje organ do podjęcia czynności nakierowanych na jednoznaczne ustalenie faktów dających podstawę do udokumentowania niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Tylko bowiem stwierdzenie, że doszło do uchybienia terminu, ale poparte stosownymi dowodami, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. W tej zaś sprawie istniejące w sprawie dowody na takie stwierdzenie nie pozwalają, ponieważ istotne z punktu widzenia okoliczności sprawy jest to, że z winy organu nie zachowano koperty, w której nadesłano odwołanie od decyzji, jak i nie odnotowano urzędowo sposobu wpływu odwołania do organu. Stąd przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo nie dostarczyło przekonującej argumentacji za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, ponieważ przywołane tezy dotyczyły innych okoliczności niż zaistniałe w niniejszej sprawie.
W konsekwencji jedyny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 i art. 134 K.p.a. oraz art. 3 pkt 8 i 10, art. 15 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ustawy – Prawo pocztowe nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.