Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 186/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. R. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb [...] i część obrębów [...] i [...] – część [...].
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. K. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb [...] i część obrębów [...] i [...] – część [...].
Skarżący wskazał, że jego interes prawny wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c."), a także z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"). Zdaniem skarżącego, wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały jego nieruchomość znacząco utraci na wartości i wpłynie na dalszą realizację na tym terenie przedsięwzięć inwestycyjnych. Fakt, że w niedalekiej odległości od nieruchomości skarżącego powstaną wielokondygnacyjne budynki oraz [...] spowoduje nadto, iż obiekty te będą oddziaływać na nieruchomość w rozumieniu art. 144 k.c. W ocenie skarżącego, wysoka zabudowa, [...] i związane z tym przyszłe natężenie ruchu pojazdów niezaprzeczalnie oddziałuje na nieruchomości sąsiadujące. Ponadto skarżący wskazał, że organ w ramach uwag do planu powołał się na uwagi skarżącego, co może być traktowane jako uznanie interesu prawnego skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy, nieruchomość należąca do skarżącego nie została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie oznacza automatycznego wykluczenia możliwości zaskarżenia planu przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym planem. Następnie uznał za nietrafne uzasadnienie wniesienia skargi przez skarżącego naruszeniem prawa własności tj. art. 140 i art. 144 k.c. W ocenie Sądu, przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną oraz [...] terenu położnego w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego nie narusza jego prawa własności. Przewidziana w planie miejscowym zabudowa wielorodzinna i [...] nie uniemożliwią skarżącemu korzystania z uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości. Taka zabudowa może spowodować dyskomfort związany z jej rozmiarami i obecnością większej liczby osób (mieszkańców) w sąsiedztwie, jednak zdaniem Sądu, są to zjawiska z których występowaniem należy się liczyć.
Ponadto Sąd wskazał, że skarżący będzie miał prawo udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany konkretnej inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę, w przypadku gdy taka inwestycja będzie mogła oddziaływać na jego nieruchomość.
Z przedstawionych powodów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: "u.s.g.").
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł profesjonalny pełnomocnik K. R., zaskarżając je w całości.
Postanowieniu zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu Uchwały w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca własność skarżącego objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w jej pierwotnym brzmieniu, zaś aktualna wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych dla sąsiadujących nieruchomości, odzwierciedla w istotnej części ustalenia zawarte w pierwotnej wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o pozorności potrzeby uchwalenia odrębnych planów miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla rozgraniczenia wpływu planowanych inwestycji na sytuację prawną sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowania ładu przestrzennego;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z poźn. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwą wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że Uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, w sytuacji w której przewidziana w planie miejscowym zabudowa wielorodzinna i placówka oświatowa, ograniczy możliwość korzystania przez Skarżącego z własnej nieruchomości w sposób ponadprzeciętny, a w konsekwencji doprowadzi do znacznej utraty wartości nieruchomości i wpłynie na dalszą realizację na tym terenie przedsięwzięć inwestycyjnych, a tym samym brak przyznania przez Sąd I instancji prymatu strony Skarżącemu, a w konsekwencji
- 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na Uchwałę podczas gdy interes prawny skarżącego został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Skarżący wniósł też o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 lutego 2022 r. na okoliczności dotyczące zbieżności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania z pierwotną treścią MPZP, co – zdaniem skarżącego – ma wpływ na ocenę faktu naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną Uchwałę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono argumentację kwestionującą zasadność zarzutów określonych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w skardze wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego."), należy wykazać, że zaskarżony akt dotyczy interesu prawnego skarżącego oraz że na skutek wydania tego aktu doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Zatem w świetle przytoczonego przepisu, w odróżnieniu od przepisu dotyczącego strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.), sam fakt posiadania interesu prawnego nie stanowi podstawy legitymacji skargowej. Podstawą tą jest bowiem naruszenie interesu prawnego skarżącego.
Zatem w przedmiotowej sprawie nie jest kluczowym fakt nieobjęcia ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym jest położona nieruchomość skarżącego (chociaż nie jest to też okoliczność zupełnie obojętną), lecz naruszenie bądź nienaruszenie interesu prawnego przepisami Uchwały (ustaleniami planu miejscowego).
Zarzut określony w pkt 1 jest niezasadny: Sąd I instancji nie odnosił się do interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie, nie kwestionował tegoż interesu. Wskazał zaś, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, której przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do uruchomienia weryfikacji danej uchwały organu gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, posiada wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Sąd dokonując oceny w tym zakresie uznał, że do naruszenia interesu prawnego nie doszło.
Odnosząc się do kwestii projektów planów miejscowych, podniesionej przez skarżącego w uzasadnieniu do pierwszego zarzutu, należy wyjaśnić, że kontrola aktów prawa miejscowego (zgodnie z art.14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego) jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zatem nawet gdyby skarżący posiadł legitymację skargową, to ani pierwotne ani aktualne projekty planów miejscowych, które przywołuje skarżący, nie mogłoby stanowić wzorca kontroli sądowoadministracyjnej obowiązującego planu.
Z tego też względu nie został uwzględniony wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 lutego 2022 r. na okoliczności dotyczące zbieżności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania z pierwotną wersję obowiązującego planu miejscowego. W tej kwestii istotne jest również i to, że sądy administracyjne, co do zasady, opierają kontrolę legalności decyzji administracyjnej na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy wniosek skarżącego za niecelowy.
Także zarzut określony w pkt 2 nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, status strony skarżącej uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w postępowaniu sądowoadministracyjnym różni się od prawnej konstrukcji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie wystarczy legitymować się interesem prawnym, ale należy dodatkowo wykazać, że ten interes został naruszony zaskarżonym aktem. Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. nie może być uwzględniony.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że przeznaczenie w planie miejscowym części terenu pod zabudowę wielorodzinną i [...] ograniczy możliwość korzystania przez skarżącego z własnej nieruchomości w sposób ponadprzeciętny.
Po pierwsze, nieruchomość skarżącego nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc ustalenia tego planu nie kształtują, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., wykonywania prawa własności jego nieruchomości.
Po drugie, przeznaczenie terenu położonego w pobliżu nieruchomości skarżącego pod zabudowę wielorodzinną oraz pod [...] nie wprowadza ograniczeń w jej dotychczasowym korzystaniu z perspektywy prawa, o którym mowa w art. 140 k.c. ("W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą."). Na skutek wprowadzenia do obrotu prawnego ustaleń planu miejscowego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej skarżącego jako właściciela nieruchomości, a mianowicie korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem nie stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.
Po trzecie, przywołane w tym zarzucie ograniczenie możliwości korzystania przez skarżącego z nieruchomości w sposób ponadprzeciętny, nawiązuje treściowo do art. 144 k.c., zgodnie z którym: "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że art. 144 k.c., dotyczący tzw. immisji, których poziom zgodny z prawem wyznacza ich przeciętna miara, może być w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że ustalenia tego planu naruszają interes prawny właściciela nieruchomości położonej poza obszarem objętym planem, jednak samo poczucie naruszenia subiektywnego interesu nie jest równoznaczne z istnieniem legitymacji skargowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie sposób przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło (może dojść) do zakłócenia korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Współistnienie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną nie jest zjawiskiem wyjątkowym i jako takie nie narusza wymagań ładu przestrzennego, zaś lokalizacja na tych terenach [...] i innych obiektów infrastruktury [...], jest nie tylko dopuszczalna, ale wręcz konieczna dla racjonalnego kształtowania przestrzeni dzielnic i osiedli mieszkaniowych.
Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena dwóch pierwszych zarzutów prowadzi w konsekwencji do uznania za nieusprawiedliwiony zarzut określony w pkt. 3, a mianowicie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego.
Trafność oceny Sądu I instancji o braku legitymacji w przedmiotowej sprawie wzmacnia dodatkowo zakres przedmiotu zaskarżenia, albowiem skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w całości.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, o których zwrot wniósł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając w tym względzie stanowisko, prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, według którego: "o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne" (postanowienie NSA z 24.10.2013 r., sygn. akt II GSK 532/13, LEX nr 1320663, zob. też uchwałę NSA (7w) z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).