Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1419/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi G. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchylił zaskarżone postanowienie.
Jak wynika z akt sprawy K. S., L. S. i R. S. dokonali do Urzędu Miasta Łodzi zgłoszenia utwardzenia terenu na działce położonej w Łodzi przy ul. [...] w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał K. S. i R. S. wstrzymanie wykonania robót budowlanych związanych z ww. inwestycją. Następnie po rozpatrzeniu zażalenia G. M. i Z. M. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Łodzi postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał inwestorom przedłożenia trzech egzemplarzy, sporządzonej przez uprawnioną osobę oceny technicznej w zakresie: prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działki zlokalizowanej na nieruchomości przy ul [...] w Łodzi (działki nr [...] w obrębie [...]), w terminie do dnia 30 listopada 2011 r.
Z. M. i G. M. wniosły zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2011 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 oraz art. 141 § 1 k.p.a., oraz art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane umorzył postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że postępowanie zażaleniowe jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może ono być skutecznie wszczęte tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie środka zaskarżenia – w niniejszej sprawie powinno ono przybrać formę zażalenia. Oznacza to jednocześnie niedopuszczalność wszczęcia postępowania w tym trybie z własnej inicjatywy organu wyższego stopnia, a zatem z urzędu. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w sytuacji braku żądania uprawnionego podmiotu byłoby bowiem dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej organ wskazał, że w wyniku analizy zgromadzonych w tej sprawie dokumentów wynika, że odwołujące się osoby nie należą do katalogu podmiotów, którym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem zarówno Z. M. jak i G. M. nie są uczestnikami procesu inwestycyjnego objętego zaskarżonym postanowieniem, ani współwłaścicielkami czy zarządcami nieruchomości, na której wykonywane były roboty objęte postanowieniem.
Wobec powyższego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane Z. M. oraz G. M. nie przysługuje przymiot stron postępowania, a zatem złożone zażalenie nie mogło zostać rozpoznane, co musiało skutkować umorzeniem postępowania zażaleniowego, jako bezprzedmiotowego.
G. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1419/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie na K. S., R. S. oraz L. S. obowiązku przedstawienia oceny technicznej, a więc zagadnienie prawne uregulowane przepisami ustawy – Prawo budowlane, zaś podstawę prawną podjętego przez organ nadzoru budowlanego postanowienia stanowi przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej w trybie art. 81c ust. 2 nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, prowadzi natomiast do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego w przedmiocie wykonania wskazanych wcześniej robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi, w którym G. M. brała udział w charakterze strony, co jest okolicznością pozostającą poza sporem, podobnie jak to, iż na postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej służy zażalenie w myśl art. 81c ust. 3.
Zdaniem Sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki podmiot ma legitymacją do wniesienia owego zażalenia. Kwestia możliwości złożenia zażalenia na postanowienie w sposób ogólny została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdzie zgodnie z art. 141 § 1 na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wobec tego oczywistym jest, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje stronie (podmiotowi na prawach strony). Bezspornie wskazany przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, na jakie podmioty może zostać nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Tymi podmiotami są uczestnicy procesu budowlanego, wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego, właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego.
Z kolei art. 81c ust. 3 ustawy przyznaje prawo złożenia środka zaskarżenia od postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie określając – zawężając kręgu podmiotów uprawnionych.
W ocenie Sądu zestawienie powyższych regulacji nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie zobowiązujące do przedłożenia oceny technicznej wyłącznie do uczestników procesu budowlanego, właściciela i zarządcy obiektu budowlanego. Zatem należy przyjąć, iż takie prawo przysługuje każdej ze stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zatem nie ma przeszkód prawnych by osoby będące stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego mogły kwestionować zasadność nakładania określonych w treści art. 81c obowiązków w ramach ogólnie prowadzonego postępowania. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisu prawa procesowego – tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, pomimo że postępowanie organu II instancji było wolne od wad, uwzględnił skargę G. M.,
- 2) naruszenie przepisu prawa materialnego polegające na wadliwej interpretacji art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, w wyniku której doszło do błędnego uznania, że osobą uprawnioną do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest G. M., tj. nieuzasadnionego przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Trudno odnieść się do zarzutu zamieszczonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż wskazano tam jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tymczasem przepis ten ma jeszcze trzy podpunkty a, b i c, nie wiadomo więc, który z tych przepisów zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony. Wątpliwości tej nie można też wyjaśnić w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony właśnie z tego powodu, który zarzuca się Sądowi i który prawidłowo zinterpretował ten przepis. Skoro omawiany przepis nie zawiera żadnych ograniczeń co do tego kto może złożyć zażalenie na postanowienie, to nie można wprowadzać w tym zakresie ograniczeń i zastępować ustawodawcy, tym bardziej że w art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie określono kto jest stroną postępowania, zawężając tym samym postanowienia art. 28 k.p.a.
Z faktu, że adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego mogą być uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie można wyciągać wniosku, że tylko oni są stroną postępowania.
Podobnie jak inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wymienieni w art. 52 Prawa budowlanego, jako adresaci decyzji (postanowień) wydawanych na podstawie art. 48, 49, 50a i 51, nie są jedynymi podmiotami mającymi przymiot strony w tych postępowaniach.
Poza tym w przypadku, kiedy postępowanie dowodowe oparte na art. 81c jest postępowaniem wpadkowym w stosunku do postępowania głównego prowadzonego na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego, to krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu jest taki sam, jak w postępowaniu głównym, jeżeli ustawodawca tego wyraźnie nie ograniczył.
Pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2006 r., II OSK 1407/05, do którego odwołuje się autor skargi kasacyjnej, jest odosobniony i skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie tego poglądu nie podziela z przyczyn powyżej przedstawionych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.