Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1248/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustanowienia znaku graficznego (logo) i hasła promocyjnego Gminy J. oraz zasad ich używania i wykorzystywania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. uchwałę złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 3 i art. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.).
Wojewoda wskazał, że ww. uchwała zapadła na podstawie art. 3 ust. 1 ww. ustawy. W związku z tym zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy wzór logo ustanowionego zaskarżoną uchwałą powinien zostać przedłożony do zaopiniowania ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Wojewoda ustalił, że wzór logo nie został przedstawiony do zaopiniowania właściwemu ministrowi, ponieważ Wójt Gminy J., przygotowując projekt zaskarżonej uchwały uznał, że nie podlega ona procedurze opiniodawczej, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W jego ocenie, pojęcie logo gminy nie mieści się w kategorii symboli, o których mowa w tej ustawie. Logo (Gminy J.) bowiem wykorzystywane będzie w celach promocji, kreacji wizerunkowej i komunikacji marketingowej gminy.
Ponadto przedstawione logo nie nawiązuje do heraldyki, weksylologii, czy tradycji historycznej, co skutkowałoby koniecznością uzyskania powyższej opinii. W ocenie Wojewody, przewidziany przez ustawodawcę tryb ustanawiania symboli jednostek samorządu terytorialnego nie może być w żaden sposób naruszany. Wynikające zatem z powyższej dyspozycji art. 3 ustawy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Tylko wtedy wydany na tej podstawie akt prawny będzie posiadał wszystkie cechy pozwalające uznać go za legalny. Stąd nieprzedstawienie projektu uchwały w sprawie logo właściwemu ministrowi świadczy o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie jej nieważności.
Ponadto z treści art. 3 ww. ustawy Wojewoda wywodzi tezę, zgodnie z którą nie może być symbolem gminnym, ustanawianym na podstawie tego przepisu, symbol, który nie jest tworzony o zasady sztuki heraldycznej i weksylologicznej. Niespełnienie takiego wymogu stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Wojewoda stwierdził, że stanowione przez Radę Gminy J. logo i hasło promocyjne wymogów tych nie spełniają nie stanowią bowiem symbolu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Dlatego logo nie może być uznane za symbol gminny, ustanawiany w trybie art. 3 ww. ustawy. Za symbol gminny tym bardziej nie może być uznane "hasło promocyjne" nie tylko nie jest tworzone w oparciu o sztukę heraldyczną, weksylologiczną i w zgodzie z miejscową tradycją historyczną, a tym samym nie jest stosownie opiniowane, ale przede wszystkim nie może być ono uznane za symbol gminy ze względu na zakres znaczeniowy tego terminu.
Ponadto Wojewoda zauważył, że nawet gdyby wywodzić uprawnienie Rady Gminy J. do ustanowienia logo i hasła promocyjnego w oparciu ogólną kompetencję przewidzianą w art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym to i tak nie mogłoby to odbyć się w drodze aktu prawa miejscowego. Żaden bowiem z tych przepisów ustawowych nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W treści art. 7 ustawy o samorządzie gminnym wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, natomiast przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przewiduje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy. Domniemanie to wskazuje z kolei wyłącznie na pozycję rady gminy jako organu gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze delegacyjnym, stanowiącej podstawy prawnej dla jakichkolwiek działań konkretyzujących prawo.
W uzasadnieniu przywołano pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (Lex nr 54801), stosownie do którego przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy J. wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1248/14, oddalając skargę, wskazał, że spór idzie o to czy, tak jak twierdzi organ nadzoru, logo oraz hasło promocyjne stanowiąc inny niż w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach symbol, nie mogą zostać przyjęte w drodze aktu prawa miejscowego stanowionego przez radę gminy, czy też, jak twierdzi Gmina J., będąc symbolem w rozumieniu tych przepisów może zostać ustanowione przez radę gminy bez konieczności jednak poddania go procesowi opiniowania, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ze względu na to, że zachodzi tutaj problem zgodności z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscowej tradycji historycznej.
W ocenie Sądu, rozważając ten spór, należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności.
Po pierwsze, brak jest wystarczających podstaw, aby traktować przyjęte logo wraz z hasłem promocyjnym jako znak mieszczący się poza zakresem pojęcia "własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole". Analizując znaczenie słownikowe, tych pojęć, a zwłaszcza najszerszemu z nich terminu "symbol" ("inny symbol") przyjąć trzeba, że logo połączone z hasłem promocyjnym mieści się w jego zakresie. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytacza słownikową definicję określenia "symbol", które oznacza "znak, przedmiot, pojęcie zastępujące w sposób umowny inne pojęcie lub przedmioty, postrzegalny zmysłowo odpowiednik danego pojęcia; przedmiot, postać będące uosobieniem jakichś cech" (por. Słownik wyrazów obcych, PWN 1980, str. 718, Mały słownik języka polskiego, PWN Warszawa 1999, str. 898). Mamy do czynienia z pewnym znakiem symbolizującym przez odniesienie do jej walorów ekologicznych, Gminę J..
Podobnie rzecz się ma z hasłem promocyjnym, które także mieści się w pojęciu symbolu, pełniąc funkcję zmysłowego odpowiednika Gminy mającej określone cechy. W tym celu Gmina zamawiała tenże znak i hasło promocyjne.
Z załączonych do sprawy dokumentów, w szczególności z "Księgi znaku", zaakceptowanej uchwałą, wyraźnie wynika, że w stosunku do Gminy J. "Znak jest głównym elementem tożsamości wizualnej. Dzięki swojej formie i kolorystyce zapewnia wizualną odrębność." Księga przewiduje trzy formy znaku. Podstawowym układem jest połączenie znaku graficznego wraz ze znakiem typograficznym "J.". Drugim – układ podstawowy z hasłem: "[...]", oraz układ podstawowy z hasłem: "[...]".
Po drugie, organem właściwym do ustanowienia tego symbolu, zważywszy na postanowienia art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach w zw. z art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym była Rada Gminy J.. Charakter takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zważywszy na normy w nim zawarte (generalne, abstrakcyjne, regulujące sytuację prawną podmiotów zewnętrznych) nie budzi wątpliwości Sądu, podobnie jak i organu nadzoru.
Po trzecie, skoro podstawą materialnoprawną uchwały jest przepis art. 3 ust. 1 ustawy, to pozostaje pytanie czy Rada Gminy mogła, traktując ją jako akt nieodnoszący się kwestii związanych z heraldyką, weksylologią czy miejscową tradycją historyczną, odstąpić od wymogu opiniowania wzoru symbolu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Ma rację Wojewoda twierdząc, że wymóg ten wynika z przepisu bezwzględnie obowiązującego i nie ma możliwości (podstaw) do zignorowania go. Procedura opiniowania, co należy zauważyć, ma określone cele, a zwłaszcza chodzi o zachowanie pewnego porządku heraldycznego, weksylologicznego oraz wynikającego z tradycji historycznych. Nawet jeśli, zdaniem gminy, logo wraz z hasłem promocyjnym nie mają żadnego odniesienia do wskazanych porządków, to nie ona (gmina) o tym rozstrzyga. To dopiero powinno wynikać z opinii. Niepoddanie opiniowaniu wzoru logo stanowi naruszenie prawa. Natomiast nie zawsze naruszenie norm prawa procesowego będzie miało charakter istotny w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.
W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, który Sąd w składzie rozpatrującym sprawę nie podziela, ale który ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa przez Radę Gminy J.. Wedle tego poglądu, z ratio legis art. 3 ustawy o odznakach i mundurach wynika, iż obowiązkowi zasięgnięcia opinii organu wyspecjalizowanego w zakresie heraldyki, podlegają jedynie symbole nawiązujące do pewnych aspektów historycznych (heraldyki, weksylologii, tradycji historycznych). Jeżeli uchwała organu gminy dotyczy takich kategorii, które nie mają nic wspólnego z heraldyką, weksylologią, czy tradycją historyczną, to opinia Komisji Heraldycznej nie jest wymagana (por. wyrok NSA z 9 lipca 2009 r., II OSK 301/09; wyrok WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2011 r., IV SA/Po 233/11).
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie nosi znamion istotnego naruszenia przepisów prawa, mimo tego, że obarczona jest wadą polegającą na niepoddaniu wzorów symboli zaopiniowaniu przez właściwego ministra. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 września 2009 r., II SA/Go 514/09). Wobec czego to, z punku widzenia formalnego, istotne naruszenie prawa procesowego, które nie doprowadziło do negatywnych skutków materialnych ze względu na fakt, że logo i hasło promocyjne Gminy J. nie wymagało dokonania oceny heraldycznej, weksylologicznej oraz z punktu widzenia miejscowej tradycji historycznej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach przez uznanie, że logo i hasło promocyjne są symbolami, które organ stanowiący może ustanowić w oparciu o ustawę o odznakach i mundurach;
- - błędna wykładnię art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach przez uznanie, że niepoddanie opiniowaniu wzoru logo i hasła promocyjnego stanowi nieistotne naruszenie prawa;
- - błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach w związku z art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o odznakach i mundurach przez dokonanie interpretacji przepisów w kwestii znaków promocyjnych z pominięciem analizy przepisu art. 1 ustawy o odznakach i mundurach.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia wyroku polegającego na nieodniesieniu się w nim do zasadniczego zarzutu skargi Wojewody, tj. naruszenia art. 3 ust. 3 w związku z art. 1 ustawy o odznakach i mundurach, a tym samym nierozpoznaniu istoty skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zaskarżona uchwała nie zawiera wady, która miałaby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Należy podkreślić, że podważenie przez Wojewodę legalności uchwały w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wymagało wykazania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem lub została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17).
Wynika z tego, że nie każde naruszenie prawa może skutkować wzruszeniem zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny. Ponadto sąd administracyjny, rozpoznając skargi na uchwały jednostek samorządu terytorialnego na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a., powinien je oceniać w powiązaniu ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwał. Te zaś podstawy, jak wyżej wskazano określa art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wystarczyło zatem w okolicznościach tej sprawy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy o odznakach i mundurach ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy. Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały w tym zakresie wymagało wykazania określonego stopnia naruszenia, co wymagało przestawienia zarzutu, w tym zarzutu skargi kasacyjnej z uwzględnieniem treści art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem prawa, który powinien skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd Administracyjny. Odnośnie znaku graficznego jakim jest logo, a także hasła promocyjnego, które były przedmiotem zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji trafnie ocenił, że ww. pojęcia mieszczą się w zakresie ustawowego terminu "inne symbole". Na taką kwalifikację wskazuje definicja językowa pojęcia "symbolu", ale przede wszystkim wynika to z treści zaskarżonej uchwały, w której wskazano, w jakich sytuacjach mogą być wykorzystywane logo i hasło promocyjne, a mianowicie – związanych z działalnością gminy i mają pełnić funkcję promocyjną gminy co niewątpliwie w ogólnym wydźwięku związane jest przecież z uosobieniem jakichś cech gminy, w tej sprawie próbą wskazania walorów uzdrowiskowych Gminy J.. Mają też być elementem tożsamości wizualnej. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś wywodu, na podstawie którego można by uznać, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z symbolem, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach.
Nie chodzi bowiem tylko o to czy logo i hasło promocyjne mają pełnić funkcję promocyjną, ale czy zawierają "jakieś" treści wyróżniające wskazujące na cechy danej gminy. Poza tym własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole, o jakich mowa w. ww. przepisie równie mogą służyć celom promocyjnym gminy, a więc przy okazji działań mających na celu zwrócenie uwagi na określone walory gminy. Wynika to także z kontekstu ustawy, która w stosunku do symboli nie zawiera innych ograniczeń niż wymienione w art. 3 ust. 2 i 3 ww. ustawy; zaś w art. 6a umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażenie zgody na umieszczenie w oznaczeniu będącym znakiem towarowym w rozumieniu ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1410 ze zm.) herbu tej jednostki lub odznaki, którą ustanowiły. Umieszczenie zaś herbu i odznaki na znaku towarowym niewątpliwie sprzyja działaniom promocyjnym towaru utożsamianego z określonym miejscem.
Nie jest więc tak, że funkcja promocyjna loga (symbolu) stanowi przeszkodę do podjęcia uchwały na podstawie przepisów ustawy o odznakach i mundurach. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1-3 i art. 1 ustawy o odznakach i mundurach nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku uzyskania opinii właściwego ministra, Sąd I instancji trafnie ocenił, że takowemu naruszeniu prawa, które w tej sprawie miało miejsce, nie można przypisać waloru istotnego naruszenia prawa. Sąd jednoznacznie ocenił, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, jednak prezentowany pogląd w orzecznictwie sądowym ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa przez Gminę J.. Taka ocena wynika z tego, że brak opinii można usprawiedliwiać tym, że przedmiotowe logo i hasło promocyjne jako symbole nie nawiązują do zasad heraldyki – nauki pomocniczej historii badającej początki, rozwój, znaczenie prawne oraz zasady kształtowania plastyczne herbów (nauki o herbach); oraz weksylologii – nauki zajmującej się badaniem dziejów flag, chorągwi, proporców oraz objaśnianiem znaczeń użytych na nich barw i znaków.
Artykuł 3 ust. 2 ww. ustawy stawia wymóg aby wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane były w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. W świetle tego wymogu zarzut Wojewody dotyczący braku opinii ministra miałby o tyle znaczenie dla wyniku sprawy, o ile wykazałby, że przedmiotowe logo i hasło promocyjne naruszają zasady heraldyki i weksylologii. Tego jednak w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego Wojewoda nie wykazał. W związku z tym istniały przesłanki do stwierdzenia, że podjęcie zaskarżonej uchwały bez uzyskania uprzednio opinii właściwego ministra nie dawało podstawy do stwierdzenia, że tego rodzaju wada istotnie narusza prawo procesowe. Wojewoda nie zwalczył oceny Sądu, zgodnie z którą w okolicznościach tej sprawy brak opinii nie doprowadził do negatywnych skutków materialnych ze względu na fakt, że logo i hasło promocyjne Gminy J. nie wymagało dokonania oceny heraldycznej, weksylologicznej oraz z punktu widzenia miejscowej tradycji historycznej, a tym samym nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów nie można też stwierdzić aby wskazywana przez stronę skarżącą kasacyjnie wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku – brak odniesienia się do zarzuty skargi naruszenia art. 3 ust. 3 w zw. z art. 1 ustawy o odznakach i mundurach, stanowiło istotną wadę prawną, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jak już wyżej wskazano, treść art. 1 tej ustawy nie uzasadniała stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z taką wadą prawną, która dawałaby podstawę do stwierdzenia przez Sąd Administracyjny nieważności tej uchwały.
Po pierwsze, uchwała mogła dotyczyć loga i hasła promocyjnego; po drugie, brak opinii w okolicznościach tej sprawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że doszło do uchwalenia uchwały z istotną wadą prawną bądź sprzeczną z prawem. W ogólności bowiem ocena naruszenia prawa wymaga rozważenia przez pryzmat konkretnego stanu faktycznego sprawy i norm prawnych jakie mogą wynikać z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.