Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 363/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i parkingiem podziemnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. F., reprezentowana przez r.pr. D. S. W skardze kasacyjnej skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r., nr [...] i decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014r., nr [...] w całości na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że kontynuowanie budowy według projektu, który przewiduje realizację obiektu niedostosowanego do otaczającej go zabudowy, w szczególności w zakresie spełnia dopuszczalnych norm wysokości przesłaniania, odległości od granicy oraz wymogów "konserwatorskich", w sposób trwały niekorzystnie wpłynie na walory użytkowe tego obszaru i obiektów sąsiednich. Ponadto realizacja tego zamierzenia inwestycyjnego stwarza znaczące ryzyko zmiany naturalnego spływu wód opadowych i gruntowych oraz skierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości. A zatem, wpłynie to na obniżenie wartości użytkowych jak i materialnych sąsiednich budynków i działek, narażając tym samym dotychczasowych mieszkańców i właścicieli na realne straty.
W ocenie skarżącej istnieją uzasadnione podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji - tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę ilość i ciężar wad jakimi są one dotknięte. Podniosła, że do wydania przedmiotowych decyzji doszło na skutek opóźnienia organów konserwatorskich. Gdyby nie to uchybienie, to nie byłoby podstaw do stwierdzenia, że inwestor dysponuje uzgodnieniami konserwatorskimi, a zatem, że istnieje prawna możliwość wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej nie można abstrahować od tego aspektu sprawy przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. A. Z., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i oddalenie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. i decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014r. oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Spółka w przypadku uwzględnienia przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wniosła o zobowiązanie skarżącej do wniesienia kaucji w wysokości nie mniejszej niż 5.000.000 zł. Podkreśliła, że wstrzymanie inwestycji na jeden dzień to kwota około 25.000 zł, na co składają się koszty kar umownych za opóźnienie w budowie, koszty wypożyczenia sprzętu budowlanego, a także koszty pracownicze. Na chwilę obecną Spółka poniosła już koszty tytułem realizacji inwestycji w wysokości 30.000.000 zł. Spółka wskazała, że w chwili obecnej realizowana inwestycja jest na etapie stanu surowego zamkniętego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. strona może wnioskować do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu również w momencie wnoszenia skargi kasacyjnej. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Uwzględniając obowiązek orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy (art. 166 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może nastąpić wyłącznie na podstawie samego wniosku. Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione powyżej przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta, nie może przy tym pomijać potrzeby (nakazu) uwzględnienia poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania.
Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania (por. post. NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06; M. Szubiakowski, Glosa do ww. post., "OSP" 206, z. 10, s. 555-557).
Przechodząc do oceny argumentów podniesionych we wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane już wcześniej przez Sąd pierwszej instancji, który postanowieniem z dnia 6 października 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca we wniosku złożonym na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podniosła w istocie tożsame argumenty. Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego.
Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i parkingiem podziemnym może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione szerszego uzasadnienia ogólnikowe twierdzenia strony, że wykonanie decyzji może obniżyć wartość użytkową i materialną sąsiedzkich budynków i działek narażając mieszkańców i właścicieli na realne straty, nie mogą stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji.
Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takie decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora.
Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
Zaznaczyć należy, że kwestie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę będą podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.