Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r., sygnatura akt II SA/Kr 1427/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi A. F., D. G. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Z. z [...] września 2015 r. w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]".
Skarżący A. F. (s. E.), D. G. i A. K. wywiedli skargi kasacyjne od tego wyroku.
Następnie pismem z 31 stycznia 2017 r. B. J. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wskazała, że jest stroną postępowania z uwagi na fakt, że jej "mieszkanie bezpośrednio przylega do Parku Kulturowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. nr [...]". Dodała, że jej prawo do "występowania w charakterze strony potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając postanowienie w dniu 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1427/15", którym to postanowieniem Sąd oddalił wniosek wnioskodawczyni o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miasta Z. z [...] września 2015 r.
Rozpoznając wniosek Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dla oceny wniosku B. J. o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadnicze znaczenie ma zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy tego postępowania, przy czym pod uwagę należało wziąć zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.).
Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo rozstrzygany jest spór o prawo między dwiema stronami: organem i skarżącym.
Przepisem stanowiącym ustawową podstawę rozbudowania klasycznego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Należy zaznaczyć, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna.
Mając na uwadze prawidłową interpretację art. 33 § 2 p.p.s.a. kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, w jakim znaczeniu ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego.
W doktrynie brak jest jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy p.p.s.a., w tym art. 33 § 2 p.p.s.a. Co do zasady "postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] "System prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8).
Na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". Skoro bowiem kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko przejawy działania administracji przybierające postać decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej oraz ustawach do tych aktów odsyłających (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), ale także szereg innych form działania administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 - 7 p.p.s.a.), to postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć jako postępowanie przed organem administracji, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przy czym wywodzi się też, że jest to postępowanie przed organem administracji publicznej, jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118).
W świetle powyższych rozważań należałoby przyjąć, że co do zasady art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych, których przedmiotem są innego rodzaju skargi niż dotyczące decyzji administracyjnych i postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), czy akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).
Należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), w szczególności w jej art.
16. Tryb postępowania w sprawie utworzenia parku kulturowego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura jego utworzenia nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia B. J. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym legalności takiej uchwały.
Przesłanką odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawczyni jest również brzmienie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Do 1 czerwca 2017 r., a więc w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi przez skarżących, a także wniosku B. J. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt było również wcześniejsze wezwanie rady do usunięcia zarzucanego naruszenia. Obecnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został zmieniony. Niezmiennym pozostała jednak przesłanka naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do zakwestionowania legalności aktu organów jednostek samorządu terytorialnego kształtowany jest na nieco innych zasadach niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sama legitymacja skargowa oparta jest również na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę oznacza bowiem, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej.
Wskazany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym uczestnika postępowania również dlatego, że ocena zaskarżonego aktu dokonywana jest co do zasady tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po ich wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy, z własną skargą na daną uchwałę.
Tym samym słuszna pozostaje konkluzja, że wniosek B. J. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na ograniczenie możliwości rozszerzenia katalogu stron w tym postępowaniu o uczestników postępowania.
Odnosząc się do argumentu zawartego we wniosku, jakoby Sąd pierwszej instancji w postanowieniu z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1427/15 potwierdził przymiot strony B. J., wyjaśnić należy, że z orzeczenia tego wynika teza przeciwna. Postanowieniem tym bowiem Sąd oddalił wniosek wnioskodawczyni o wstrzymanie wykonania uchwały, z uwagi właśnie na okoliczność, iż wnioskodawczyni nie była skarżącą w sprawie, a więc nie może złożyć skutecznie wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.