Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 183/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] sp. j. w Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza G. dotyczących zagospodarowania przestrzennego związanego z rozwojem miejscowości i osad wiejskich na terenie gminy G. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze spółka wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności § 2 powołanej uchwały, zgodnie z którym w ramach stanowienia o kierunkach działania Burmistrza G. zaleca się uwzględnianie, w tworzonych zgodnie z odrębnymi ustawami dokumentach (studium, plany miejscowe, strategie, decyzje o warunkach zabudowy) całkowitego zakazu lokalizacji na terenie gminy G. ferm norek. Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie na jego podstawie uchwały nakładającej na Burmistrza G. konkretne obowiązki i narzucającej mu stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, co stanowi rażące przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w tym przepisie.
Spółka wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie chowu i hodowli zwierząt futerkowych, a w szczególności norek. Spółka nabyła prawo własności nieruchomości rolnych niezabudowanych, położonych w miejscowości S., gm. G., nr działki [...] oraz nr [...], celem uzyskania pozwoleniana budowę na nich fermy norek. Spółka uważa, iż analiza treści uchwały, jak również uzasadnienia do niej, nie pozostawia wątpliwości, że na Burmistrza G. nałożony został jasno sprecyzowany zakaz lokalizacji, na terenie gminy G., ferm norek. W podsumowaniu Spółka stwierdziła, że utrzymanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym doprowadzi do skutecznego zablokowania możliwości prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej na posiadanych przez nią działkach i w tym celu zakupionych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca nie wykazała, że zaskarżonym aktem doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub jej uprawnienia, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Sąd ustalił, że przedmiot sprawy objętej zaskarżoną uchwałą związany jest w polityką zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy G., powołując się w tym zakresie na art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.).
Sąd przywołał również treść art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując, że powyższy przepis oznacza generalnie władcze określenia celów i zadań działalności wójta przez radę gminy, które może przybrać formę aktów kierownictwa wewnętrznego albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Stanowienie, w ramach powołanego wyżej przepisu kierowane jest do podmiotu pozostającego w zależności wewnętrznej wobec organu uchwałodawczego i nie wkracza ono w domenę aktów prawa powszechnie obowiązującego, tj. w stosunku do adresatów zewnętrznych wobec struktury organizacyjnej organu, aktualnych oraz hipotetycznych, którzy znajdą się w zasięgu działania aktu. Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów.
Zdaniem Sądu, przedmiotowa uchwała, nie nakłada na organ wykonawczy gminy konkretnego sposobu załatwienia sprawy dotyczącej skarżącej Spółki, ani nie ogranicza samodzielności realizowania przez ten organ ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest aktem skierowanym do wewnątrz struktury administracyjnoprawnej gminy, jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko organy pozostające w strukturze gminnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego, w oparciu o który na członków wspólnoty samorządowej zostaną nałożone określone obowiązki, lub zostaną im odebrane określone uprawnienia.
Reasumując Sąd stwierdził, że poddał analizie wskazane powyżej przepisy prawa i uznał, że w oparciu o wytyczne organu uchwałodawczego wynikające z treści zaskarżonej uchwały, mające jednak wyłącznie charakter programowy (intencyjny), nie można wyprowadzać wniosku o realnym naruszeniu interesu prawego lub uprawnienia skarżącej podjętą uchwałą organu z dnia [...] czerwca 2016 r., co oznacza, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [...] sp. j. w Ż., zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 a i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą w dniu [...] września 2016 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony – które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą w dniu [...] września 2016 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony,
- b) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Rada Miejska w G. podjętą w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwałą nie nałożyła na Burmistrza Gminy G. konkretnego sposobu załatwienia sprawy dotyczącej skarżącej, ani nie ograniczyła samodzielności realizowania przez ten organ ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych,
- c) art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu skarżącej podjętą w dniu [...] września 2016 r. uchwałą organu, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomościach będących własnością skarżącej i w tym celu zakupionych,
- d) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącej podjętą w dniu [...] września 206 r. uchwałą organu, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomościach będących własnością skarżącej i w tym celu zakupionych.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Brzmienie tego przepisu wskazuje na szeroką dostępność ustanowionego nim środka zaskarżenia, jednakże ze skargą do sądu administracyjnego na podstawie w/w przepisu może wystąpić ten, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dopiero wówczas można mówić o nabyciu przez skarżącego legitymacji skargowej do uruchomienia sądowej kontroli kwestionowanej uchwały lub zarządzenia.
Prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje temu podmiotowi, który wykaże się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, to zaś dopiero gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Oceniając kwestię legitymacji skargowej opartej na powołanym przepisie, nie można abstrahować od charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, z której wywodzi się naruszenie interesu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza G. dotyczących zagospodarowania przestrzennego związanego z rozwojem miejscowości i osad wiejskich na terenie gminy G. Podstawą prawną uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który interpretować należy w powiązaniu z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy.
Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten stanowi upoważnienie rady gminy do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przypisujący radzie gminy stanowienie o kierunkach działania wójta, ma wymiar wewnątrzorganizacyjny, którego skutkiem jest podział i równoważenie kompetencji pomiędzy poszczególnymi organami gminy. Ustanowione tym przepisem kompetencje rady gminy w zakresie oddziaływania na organ wykonawczy znajdują odzwierciedlenie w procesie kształtowania polityki przestrzennej gminy. Uchwała o wyznaczeniu kierunków działań burmistrza dotyczących zagospodarowania przestrzennego określonych terenów stanowi akt planowania przestrzennego o charakterze wewnętrznie obowiązującym, który jest wyrazem wzajemnego oddziaływania na siebie organów gminy oraz wpływu kompetencji organu stanowiącego na zakres działania organu wykonawczego w procedurze ustalania przeznaczenia terenów położonych w obszarze gminy na określone cele.
Podjęcie takiej uchwały stanowi jedynie element złożonego i sformalizowanego procesu planowania przestrzennego określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ma zatem charakter organizacyjny, stanowiąc wyraz dążenia do koordynacji działań organów gminy w przebiegu procedury zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. Nie jest źródłem praw, ani obowiązków podmiotów spoza struktury administracji publicznej, w szczególności nie kształtuje sytuacji prawnej osób, których nieruchomości objęte zostaną w przyszłości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji uchwała nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej. Formułuje ona pod adresem Burmistrza G. zalecenie uwzględniania w dalszych aktach planistycznych zakazu lokalizacji na terenie gminy G. ferm norek, nie stanowi jednak aktu, którym ustanawia się wiążący zakaz takiej lokalizacji. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych, wpływając na zakres swobody prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej na terenach nim objętym. Wobec braku wykazania przez skarżącą naruszenia przez zaskarżoną uchwałę indywidualnego interesu prawnego, w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez skarżącą naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, uniemożliwia merytoryczną ocenę postanowień uchwały, w tym w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju.
Przedmiotowa uchwała nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji rady gminy w kompetencje organu wykonawczego gminy. Wbrew argumentacji skarżącej, postanowienia uchwały nie generują po stronie organu wykonawczego obowiązku dotyczącego konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy administracyjnej (w szczególności dotyczącej sytuacji skarżącej). Uchwała nie reguluje bowiem sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych, ani nie wpływa na zakres, formę oraz porządek czynności wchodzących w zakres kompetencji wójta składających się na procedurę planowania przestrzennego. Zakwestionowany przez stronę § 2 uchwały stanowi jedynie o formułowanych pod adresem organu wykonawczego zaleceniach dotyczących sposobu kształtowania polityki przestrzennej, nie świadcząc o wiążącym rozstrzygnięciu kwestii usytuowania obiektów danego rodzaju na obszarze gminy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/3/42) przepisy art. 203 i art. 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.