Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1146/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 24 maja 2011 r. J. C. złożył do Burmistrza [...] wniosek o wydanie zaświadczenia następującej treści: "na położonej w [...] działce nr ewid. [...] dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagospodarowanie jej wg zasad jak dla terenów Mnj". Zdaniem wnioskodawcy, tylko zamieszczenie informacji o wskazanym brzmieniu, zgodnej przy tym z uchwałą Nr XI/81/99 Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 czerwca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi [...], odda rzeczywisty status prawny przedmiotowej działki.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz [...] odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści, podnosząc, że działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem R1, na którym - zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b - po likwidacji "dzikich" składowisk i rekultywacji terenu dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach R1 i R2 oraz zagospodarowanie ich według zasad określonych w ust. 1 (jak dla terenów Mnj). W świetle powyższego brak jest, zdaniem organu, podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy.
Zażalenie na wskazane postanowienie złożył J. C. wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że z pisma Starosty Rzeszowskiego z dnia 22 marca 2011 r. wynika, że na działce nr [...] nie stwierdzono w 2005 r. przekroczenia standardów jakości gleb i ziemi. Z kolei według ekspertyzy Wojewódzkiego Inspektoratu Środowiska w Rzeszowie na działce tej już w 2000 r. nie stwierdzono żadnych zanieczyszczeń. W ocenie składającego zażalenie, z całokształtu materiału dowodowego sprawy wynika zatem, że działka nr [...] nie była zanieczyszczona rtęcią z "Polamu" w związku z czym nie wymagała rekultywacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uznało, że zażalenie to nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i nie dokonuje się w nim ustaleń i ocen tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego też zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, dopuszczono wprawdzie na terenach oznaczonych R1 i R2 lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagospodarowanie ich według zasad jak dla terenów Mnj, jednakże dopiero po likwidacji "dzikich" składowisk i rekultywacji terenu. Tymczasem J. C. twierdzi, że teren, na którym leży działka nr [...] nie wymagał nigdy rekultywacji terenu. Tym samym należy - zdaniem Kolegium – uznać, że zaistniał spór, co do tego czy wskazana działka wymaga rekultywacji, który to spór nie może zostać rozstrzygnięty w drodze czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia, potwierdzającego jedynie informacje posiadane przez organ.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. C. wniósł o jego uchylenie z uwagi na rażące naruszenie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 tego aktu. Skarżący podniósł, że od kilkunastu lat uprawia działkę nr [...] i stąd wie doskonale, że nie było na niej żadnych zanieczyszczeń z "Polamu".
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację skarżonego postanowienia.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że możliwym jest wydanie zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak treść takiego zaświadczenia musi stanowić proste przeniesienie treści tego planu bez dokonywania jego interpretacji w oparciu o dane, które nie wynikają z prowadzonych przez organ wydający zaświadczenie ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujące się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia o treści planu po dokonaniu jego korekty w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącego prowadziłoby w istocie rzeczy do dokonania oceny prawnej dowodów, które nie wynikają z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu, a taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalna, kształtuje bowiem stan prawny.
W skardze kasacyjnej J. C. powyższemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy,
Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca zaskarża ww. wyrok w całości i wnosi o:
- 1. uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku,
- 2. zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżony wyrok rażąco narusza § 5 ust.
2. pkt 2 lit. b Uchwały Nr XI/81/99 Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 czerwca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego z 1999 r., Nr 17 poz. 950) stanowiący, że na przedmiotowej działce nr [...] dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagospodarowanie jej wg zasad jak dla terenów Mnj.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 P.p.s.a.) oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej.
"Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2070/11, Lex nr 1069645). Konieczne jest więc wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone właściwą jednostką redakcyjną (artykuł, ustęp, punkt) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać wyjaśnienie na czym polegało naruszenie i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 1588/13, LEX nr 1345088).
Bezspornym jest, że złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została podpisana przez radcę prawnego, nie wypełnia wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. W petitum skargi, nie powołano bowiem przepisów, które mogłyby stanowić postawę skargi kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz.
1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego i przepisów postępowania, a w uzasadnieniu wskaże, wraz z argumentacją, odpowiednie normy prawne, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub: pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który - jak wynika z wniosku skarżącego - ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji.
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011).
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż możliwym jest wydanie zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak treść takiego zaświadczenia musi stanowić proste przeniesienie treści tego planu bez dokonywania jego interpretacji w oparciu o dane, które nie wynikają z prowadzonych przez organ wydający zaświadczenie ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujące się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia o treści planu po dokonaniu jego korekty w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącego prowadziłoby w istocie rzeczy do dokonania oceny prawnej dowodów, które nie wynikają z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu, a taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, jest niedopuszczalna, albowiem kształtuje stan prawny. Żądanie skarżącego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, nie znajduje prawnego umocowania.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.