Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1243/14 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu.
Sąd wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. (dalej PPIS w L.) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] odmówił rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego w dniu 17 czerwca 2014 r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 17 czerwca 2014 r. w sklepie przy ul. [...] w L. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w całości.
Skargę na ww. postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672), dalej u.s.d.g., wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie postanowień.
W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a. i wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane wskutek postępowania zainicjowanego wniesieniem przez Spółkę sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (publ. ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014/7-8/69, LEX nr 1408525), na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, ale pojęcie to należy rozumieć szerzej, bowiem dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g.
Takie rozumienie uchwały wynika z oparcia jej na stwierdzeniu, że postępowanie o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym ponieważ rozdział 5 u.s.d.g., zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy u.s.d.g. w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwianie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. (por. postanowienie WSA w Lublinie z 13 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 771/13). Przy rozważaniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego należy także uwzględnić system ochrony praw jednostki.
Jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki, podlega ono zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej.
Wobec tego, zdaniem Sądu, przedmiotowa sprawa nie może być objęta skargą do sądu administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że skarga jest niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie;
- b) art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia;
- c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 84c ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu;
- b) art. 84c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia;
- c) art. 84c ust. 12 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;
- d) art. 82 u.s.d.g. poprzez podjęcie kontroli, mimo iż u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została wniesiona na postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie PPIS w L. z dnia [...] czerwca 2014 r. Rozstrzygnięcia te podjęto na skutek sprzeciwu zgłoszonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., wniesionego w trybie art. 84c u.s.d.g. na czynności kontrolne przeprowadzone przez przedstawicieli PPIS w L. w dniu 17 czerwca 2014 r. w sklepie przy ul. [...] w L. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy na postanowienia wydane na skutek sprzeciwu na czynności kontrolne, wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że w zakresie możliwości kwestionowania przed sądem administracyjnym takich postanowień wypowiedział się NSA w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (opubl. w: ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014/7-8/69, LEX nr 1408525). Udzielając odpowiedzi na postawione pytanie NSA stwierdził, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Samo wprowadzenie na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia "postanowienie", oraz przyznanie na to postanowienie prawa do wniesienia zażalenia, jak również odesłanie w wąskim zakresie do stosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego.
Skoro zatem postanowienia organów podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, czy też w trybie postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego i nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa, należało uznać wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ten akt za niedopuszczalne.
Wobec powyższego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wydane w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej postanowienia nie mogą zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji zasadnie przy tym powołał się na uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., która znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje bowiem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Przyjęte w uzasadnieniu podjętej uchwały stanowisko o charakterze rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 84c u.s.d.g. implikowało zatem konieczność odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji.
Z tego względu, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest bezzasadny.
Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 52 § 1-3 p.p.s.a., gdyż wskazany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że konsekwencją przyjęcia przez sąd administracyjny, że nie jest on właściwy do rozpoznania sprawy, jest brak podstaw do jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W związku z tym rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały tylko te spośród zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej, które miały znaczenie dla oceny zasadności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Nie mają więc usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem koncentrują się w istocie na wykazaniu sprzecznych z prawem działań organów administracyjnych. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje ocena tego postępowania z uwagi na brak dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcia wydawane w wyniku złożenia sprzeciwu na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
- - ---------------------- 5