Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 10 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Uzupełniająco Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga jest niedopuszczalna również z tego powodu, że nie została wniesiona przez stronę postępowania, co do którego sformułowano zarzut przewlekłości. Sąd stwierdził, iż zainteresowany objęty wnioskiem pracodawcy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie legitymuje się interesem prawnym do występowania ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w ww. sprawie. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że postępowanie, którego dotyczy zarzut przewlekłości, zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarga została wniesiona [...] września 2019 r., a zatem ponad rok po wydaniu rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu skarga wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie odrzucenia skargi na przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, bowiem skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu [...].07.2019 r. złożył ponaglenie do właściwego organu administracyjnego, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 37 § 6 pkt 2 lit. b k.p.a., ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie sam fakt wydania przez organ administracyjny decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekle prowadzenie postępowania nie zwalnia sądu z obowiązku poddania kontroli czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak, to jaki był jej charakter, a nadto skarżący - cudzoziemiec, jako podmiot bezpośrednio objęty treścią decyzji w przedmiocie zezwolenia na pracę, posiada interes prawny do występowania w sprawie o stwierdzenie przewlekłości postępowania.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z kilku powodów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie został wyczerpany tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie ponaglenie nie zostało złożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za wyczerpanie trybu zaskarżenia nie może zostać uznane wezwanie z dnia [...] lipca 2019 r. skierowane do organu w sprawie zapłaty kwoty tytułem przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści tego pisma jasno wynika, że nie zmierzało ono i nie mogło zmierzać do wezwania organu do terminowego załatwienia sprawy albo podjęcia działań w celu jej załatwienia, a jedynie do spowodowania zapłaty określonej sumy pieniężnej.
Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, że to wezwanie zostało skierowane do organu niemal rok po wydaniu ostatecznej decyzji i zakończeniu postępowania w sprawie. Wezwanie to zostało nadane [...] lipca 2019 r. (k. – 9), podczas gdy sprawa administracyjna została rozstrzygnięta decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Jak wskazano w postanowieniu NSA w składzie 7 sędziów z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 (niepubl.), ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową.
W konsekwencji warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.
Należy także zwrócić uwagę na analogiczne stanowisko, zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), który uznał, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi zostać poprzedzone wniesieniem ponaglenia. Złożenie ponaglenia jest formalną przesłanką dopuszczalności skargi w sprawie bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., rozpoczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem. Zgodnie zaś z § 2 art. 52 p.p.s.a. wyczerpanie środków zaskarżenia następuje, gdy stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia (zażalenie, odwołanie lub ponaglenie).
Natomiast z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że warunek ten dotyczy również postępowania w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż stanowi on, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, publ. LEX nr 2957027).
Przesądzający o niedopuszczalności skargi był również fakt, że skarżący nie posiadał statusu strony postępowania, co do którego sformułowano zarzut przewlekłości. Postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia L. O. na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej było wszczęte na wniosek złożony przez pracodawcę – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zgodnie z art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako Ustawa), "W postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi".
W konsekwencji cudzoziemcowi – jako osobie nie posiadającej statusu strony postępowania - nie przysługiwało prawo do złożenia ponaglenia w powyższej sprawie. Jedynie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest stroną postępowania uprawnioną do skorzystania z trybu określonego w art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.).
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że cudzoziemiec – pracownik udziela pracodawcy pełnomocnictwa do wystąpienia w jego imieniu celem złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę. Kwestia stron postępowania jest zagadnieniem odrębnym od reprezentacji stron danego postępowania przez pełnomocników. Art. 88a ust. 2 Ustawy wprost stanowi, że stroną postępowania o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Zgodnie z powyższym przepisem, cudzoziemiec nie może występować w postępowaniu o przedłużenie zezwolenia na pracę w charakterze strony. Powyższe prowadzi do wniosku, że cudzoziemiec nie jest uprawniony do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę, prowadzonej na podstawie art. 88a ust. 1 Ustawy.
Nawet gdyby cudzoziemiec występował w powyższym postępowaniu w charakterze pełnomocnika pracodawcy – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie – to i tak mógłby on wnieść ponaglenie i skargę na przewlekłość nie w imieniu własnym, a wyłącznie w imieniu reprezentowanego pracodawcy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 35 p.p.s.a. W konsekwencji wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi uprawniony jest do złożenia skargi na bezczynność albo przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca.
Tym samym w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.