Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1010/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. C. i S. A. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej zwana: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej Prawo budowlane) przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 13 maja 2020 r. został wykonany na tyle wadliwie, iż uzasadnione jest wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, podczas gdy z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obowiązek nie został wykonany w całości, a zatem zaistniała przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez uwzględnienie skargi wniesionej przez Z. C. i S. A. Z. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami;
- 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych. ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku.
- 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi Z. C. i S. A. Z. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. C. i S. A. Z. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. reformatoryjną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2021 r., wydaną na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Organy obu instancji w przeprowadzonym postępowaniu naprawczym stwierdziły niewykonanie przez inwestorów obowiązku określonego w decyzji z dnia 13 maja 2020 r., polegającego na usunięciu nieprawidłowości przez wykonanie balustrad przy balkonach na wszystkich kondygnacjach oznaczonych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z wymogami §298 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na podstawie ekspertyzy technicznej zawierającej projekt wykonawczy mgr inż. M. S., w terminie do 31 sierpnia 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał w całości obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to organ powiatowy zobowiązany był wydać decyzję wynikającą z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, jednak trafnie zauważył, że nałożenie najdalej idącej sankcji z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest możliwe, gdy inwestor w ogóle nie wykonał obowiązku lub wykonał go w sposób istotnie wadliwy. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia, że obowiązek nałożony na inwestorów decyzją z dnia 13 maja 2020 r. został wykonany na tyle wadliwie, aby istniała podstawa do nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.
Zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w przypadku gdy inwestorzy współdziałali w postępowaniu naprawczym z organem i nałożony obowiązek wykonali, aczkolwiek zdaniem organu nie został on wykonany w całości prawidłowo, to przedwczesne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy takim rozumieniu przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, zasadne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.
Mianowicie należy zwrócić uwagę, że ustalenia organów obu instancji oparte zostały na wyrywkowej kontroli z 30 września 2020 r., obejmującej część balkonów, a przy tym zostały zakwestionowane przez inwestorów, którzy przedłożyli dokumentację potwierdzającą wykonanie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zatwierdzonym w postępowaniu naprawczym.
W takim stanie sprawy słusznie wskazał Sąd Wojewódzki na potrzebę przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych, w tym dopuszczenia dowodu z zeznań świadka mgr inż. M. S. celem ustalenia, czy przeprowadzone roboty odpowiadają zaprojektowanym przez niego rozwiązaniom, o ile brak będzie możliwości sprawdzenia prawidłowości wykonanych robót na podstawie dowodu z dokumentów oraz oględzin.
Niewątpliwie postępowanie wyjaśniające powinno doprowadzić do rzetelnego udokumentowania i zweryfikowania zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi warunkami technicznymi, tak aby wykluczyć sytuację, że wadliwość tylko części balustrad balkonów skutkować będzie nakazem doprowadzenia całości robót budowlanych do stanu poprzedniego. Dodatkowo organ powinien uwzględnić nie tylko pierwotny projekt techniczny, ale też zmiany zatwierdzone w postępowaniu naprawczym, jeżeli na ich podstawie wykonano w sposób prawidłowy roboty budowlane. Z uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika, aby te kwestie zostały wnikliwie rozważone przez organy obu instancji. Argumentacja przedstawiona w decyzjach świadczy raczej o tym, że organy nadzoru w sposób rygorystyczny uznały, iż zaistniała sytuacja wymagała zastosowania sankcji z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W rezultacie akceptacji podlegała konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, w jakim zakresie obowiązek nałożony decyzją z dnia 13 maja 2020 r. nie został wykonany i czy jest możliwe dokonanie przez inwestorów korekty ewentualnego błędnego wykonania tego obowiązku.
Należy zwrócić uwagę, że organ wojewódzki kwestionując wytyczne Sądu Wojewódzkiego, błędnie podnosi niedopuszczalność dokonywania korekt w dokumentacji projektowej wykorzystanej przy wydaniu decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pamiętać bowiem należy, że celem nadrzędnym postępowania naprawczego jest doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wymaga niekiedy wykorzystania wszystkich dostępnych środków prawnych adekwatnych do zmian występujących w stanie faktycznym danej sprawy.
W szczególności uzyskanie w trybie art. 81c ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego nowej ekspertyzy co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych może stanowić przesłankę skorygowania obowiązku określonego w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jeżeli przemawiają za tym obiektywne uwarunkowania danej sprawy.
Z tych wszystkich względów uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem wymogów z art. 7 i art. 77 § 1, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności istotnych do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Tym samym nie mogły być uwzględnione zarzuty kasacyjne odnoszące się do powyższych przepisów (punkty 1, 2 podstawy kasacyjnej). Chybiony również okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4, gdyż przedstawiony w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i ocenionym przez Sąd Wojewódzki w sposób właściwy.
Skoro zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to w efekcie Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 151 p.p.s.a.
W konsekwencji należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 5