Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1166/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na uchwałę Nr VIII/74/99 Rady Gminy Warszawa-Targówek z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r., w części obszaru położonego w rejonie ulic Nowo-Wincentego i Kondratowicza, na terenie strefy ochrony systemu przyrodniczego miasta, oznaczonej symbolem 052. Zmiana polegała na wprowadzeniu korekty granicy przebiegającej między obszarami funkcjonalnymi MU15 i 052, polegającej na włączeniu do obszaru o symbolu MU15 fragmentu terenu położonego w obszarze oznaczonym symbolem 052.
W skardze na powyższą uchwałę A. M. zarzuciła naruszenie prawa polegające na zaniechaniu ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem MUA zasad jego zagospodarowania, w tym lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności gabarytów obiektów, a także maksymalnych i minimalnych wskaźników intensywności zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności części § 6 ust. 3 uchwały, zawierającego sformułowanie "z wyjątkiem pkt 2), 3) i 6e)". Skarżąca podniosła, że dla terenów objętych symbolem MUA zaniechano ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Mimo to, prowadzone są dwa postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę dla nieruchomości położonych na tym obszarze.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kwestionowane przez skarżącą regulacje zawarte w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie mają bezpośredniego wpływu na jej sytuację prawną, a zatem nie naruszają jej interesu prawnego. Sąd podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktu notarialnego wynika, że skarżąca nabyła w dniu 10 listopada 2006 r. lokal w budynku przy ul. [...] oraz udział we współwłasności nieruchomości nr [...] z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem MU, przylegającym do terenu oznaczonego w planie symbolem MUA. W świetle tych ustaleń nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżącej nie jest położona na spornym terenie oznaczonym symbolem MUA w zaskarżonej uchwale.
Od powyższego wyroku A. M. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako podstawę naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie:
że wyznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego granice prawa własności właściciela określonej nieruchomości nie wpływają na treść prawa własności (zakres uprawnień i obowiązków), przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiadujących z tą pierwszą nieruchomością;
że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego granice prawa własności określonej nieruchomości nie konstytuują zarazem norm, chroniących prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tą pierwszą nieruchomością;
że adresatem norm, wynikających z regulacji planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących określonej nieruchomości jest wyłącznie właściciel tej nieruchomości oraz że do kręgu adresatów tych norm nie należą właściciele nieruchomości sąsiadujących z tą nieruchomością.
W konsekwencji błędnej wykładni ww. przepisów Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wiązka praw składająca się na treść prawa własności, wyznaczana jest nie tylko przez normy dotyczące bezpośrednio danej działki, ale również przez normy regulujące granice prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Treść art. 6 ww. ustawy poprzednio była uregulowana w art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Uchylenie się przez gminę od obowiązku ustanowienia w planie miejscowym zasad zabudowy i zagospodarowania terenu określonej nieruchomości, pozbawia właścicieli nieruchomości sąsiednich ochrony gwarantowanej przepisami o planowaniu przestrzennym. W konsekwencji pozbawia ich również, a na pewno znacznie ogranicza, możliwość dochodzenia roszczeń na podstawie art. 222 § 2 i art. 144-154 K.c.
Jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano następujące przepisy:
art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia postanowień zaskarżonego aktu, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej oraz czy wskazany przez skarżącą brak wymaganej prawem regulacji w zaskarżonej uchwale nie narusza jej interesu prawnego;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono interes prawny skarżącej oraz czy naruszono obiektywny porządek prawny, w szczególności czy zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności;
art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 50 § 2 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez odmowę skontrolowania zaskarżonej uchwały w wyniku przyjęcia braku legitymacji procesowej skarżącej do złożenia skargi na podstawie ostatniego z wymienionych wyżej przepisów;
art. 151 i art. 161 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w wyniku przyjęcia braku legitymacji procesowej skarżącej, podczas gdy w razie braku legitymacji postępowanie sądowoadministracyjne powinno być umorzone z uwagi na brak elementu podmiotowego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że naruszenie interesu prawnego może polegać na bezprawnym ograniczeniu obligatoryjnego przedmiotu regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez brak zamieszczenia w planie takich parametrów jak linie zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, gabaryty i wysokości projektowanej zabudowy, stosownie do art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dla sąsiadującego z nieruchomością skarżącej obszaru o symb. MUA warunki te nie zostały określone. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien zbadać, a czego nie uczynił, czy brak takiej regulacji w planie miejscowym narusza interes prawny skarżącej. Nie odniesiono się również do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ponadto z dokumentów wynika, iż plan miejscowy dotknięty jest wadą nieważności. W procedurze planistycznej nie uwzględniono bowiem warunków pozytywnego uzgodnienia projektu planu, co w świetle art. 18 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2008 r. Rada m.st. Warszawy złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej A. M. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów, których Sąd ten nie stosował i stosować nie mógł w sytuacji, gdy przyjął, że interes prawny skarżącej nie został naruszony kwestionowanym planem miejscowym. Inną rzeczą jest czy w sprawie były podstawy do przyjęcie - priori, że tak było. Nie można przecież, w świetle przywołanej w skardze kasacyjnej regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zasadnie twierdzić - tak jak to się czyni w zaskarżonym wyroku - że sam fakt iż nieruchomość skarżącej nie jest położona na obszarze objętym zmianą przedmiotowego planu, przesądza, iż interes prawny skarżącej nie został naruszony, zwłaszcza wówczas gdy nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotową zmianą planu.
Ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być przedmiotem oceny Sądu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanej regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Jeżeli tak to trzeba podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przywołanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasadnymi czyniąc, i te zarzuty, które dotyczą naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), na podstawie których Sąd skargę przedwcześnie oddalił.
Powyższe orzeczono na podstawie art. 185 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.