Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1360/23

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 lutego 2023 r. oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - [...] na działce nr [...], gm. [...].

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. 1.2. Decyzją z [...] lipca 2022 r. Burmistrz K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał na niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji środowiskowej). Podkreślono nadto, że zamierzenie budowlane znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b upzp) - w granicach działki nr [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia [...] (wybudowany w 1976 r.) ze strefą kontrolowaną.

1. 1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium ww. decyzją z [...] sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że terenem inwestycji w rozumieniu przepisów upzp jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, co wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych, o ile w danej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, związana z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie natomiast nie można nie dostrzec, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest farma fotowoltaiczna o mocy 1 MW na części działki nr [...], której całkowita powierzchnia wynosi 2,15 ha. Biorąc zatem pod uwagę, że minimalny teren inwestycji to działka ewidencyjna, Kolegium stwierdziło, iż z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia. Wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki, nie wykluczałoby zgody na jej zabudowę także w pozostałej części. Kolegium stwierdziło, że w tym przypadku jest to powierzchnia większa niż 1,0 ha, co oznacza, iż planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej. Kolegium stwierdziło, że skoro skarżąca wezwana do przedłożenia takiej decyzji, nie załączyła jej we wskazanym terminie, organ I instancji musiał wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.). Kolegium zaznaczyło także, że przeprowadzona przez organ I instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 upzp wykazała, iż zamierzenie znajduje się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej w granicach działki występuje gazociąg wysokiego ciśnienia [...] ze strefą kontrolowaną.

1. 1.4. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie: art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80, art. 7a § 1, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 upzp, art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

1. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 8 lutego 2023 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, spółka powinna wskazać jako teren inwestycji całość działki. Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko Kolegium, że wydanie pozytywnej decyzji nie było możliwe z powodu niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b upzp. Z powołanego przepisu wynika, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest między innymi to, że zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w granicach działki nr 108 przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium, że skarżąca miała obowiązek załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest elektrownia fotowoltaiczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji spółki wynosi 0,49 ha).
2. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
3. 1) prawa materialnego:
4. a) art. 61 upzp poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;
5. b) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 (winno być art. 54 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt upzp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
6. c) art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zamierzenie budowlane" jest tożsame z pojęciem "teren inwestycji", a w konsekwencji przyjęcie, że istnienie gazociągu w jakimkolwiek miejscu na terenie inwestycji wyklucza ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy pojęcie "zamierzenie budowlane" odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do całego terenu inwestycji wskazanego na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji dla spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b upzp wystarczające jest, by samo zamierzenie budowlane nie znajdowało się w obszarze strefy kontrolowanej;
7. d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
8. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
9. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, które polegało jednak na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w upzp należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć, a nadto w konsekwencji powyższego uznaniu, iż skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na obszarze strefy kontrolowanej;
10. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
11. c) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
4. 3.3. Kluczową dla sprawy okolicznością jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej i wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp. W tym zakresie stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19). W orzecznictwie wskazuje się, że okolicznościami takimi mogą być między innymi uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, iż ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21, z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów upzp, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
5. 3.4. Dodatkowo art. 59 ust. 1 oraz art. 61 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652.
6. 3.5. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W związku z tym zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp jest usprawiedliwiony.
7. 3.6. W konsekwencji zasadności tego kluczowego zarzutu, usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b upzp, ponieważ Sąd I instancji błędnie utożsamił pojęcie "zamierzenie budowlane" z pojęciem "teren inwestycji." Rację ma skarżąca, że "zamierzenie budowlane" odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do całego terenu inwestycji wskazanego na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji dla spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b upzp wystarczające jest, by samo zamierzenie budowlane nie znajdowało się w obszarze strefy kontrolowanej gazociągu.
8. 3.7. W związku z zasadnością powyższych zarzutów prawa materialnego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które są bezpośrednio powiązane z naruszeniem norm prawa materialnego. Ponadto nie zostały naruszone normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej, które nie były w niniejszej sprawie w ogóle stosowane tak bezpośrednio jak i pośrednio. Natomiast zarzut naruszenia art. 61 upzp został sformułowany zbyt ogólnie.
9. 3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera wyżej wskazane usprawiedliwione podstawy kasacyjne, które uzasadniają jej uwzględnienie, a nadto przyjęcie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na powyższe konieczne stało się, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza K. z uwagi na bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy wynikającą z dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów upzp. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.