Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 993/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. i T. W. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 18 września 1995 roku nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 14 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 października 1991 roku o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 – 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446), po rozpatrzeniu wniosku M. i T. W. udzielił pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego dwurodzinnego na terenie położonym w K. przy ul. S., nr ewid. gruntów 56/3 i 66. Kierownik Urzędu Rejonowego wydał pozwolenie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Kołobrzeg, zatwierdzonym przez Miejską Radę Narodową w Kołobrzegu uchwałą Nr IX/46/89 r. z dnia 17 listopada 1989 roku.
Dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 14 czerwca 1995 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Integralną część decyzji o warunkach zabudowy stanowiły: załącznik opisowy Nr 1 (ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji) oraz załącznik graficzny Nr 2 (mapa sytuacyjna). Na podstawie decyzji z dnia 18 września 1995 roku M. i T. W. zrealizowali przedmiotową inwestycję.
Dnia 13 lutego 2004 roku Wojewoda Zachodniopomorski wszczął na wniosek M. K. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2004 roku Nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k. p. a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wprawdzie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 1995, Nr 10, poz. 46), to jednak nie znalazł podstaw do uznania w./ w. wady za rażące naruszenie prawa. Organ podniósł, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działek inwestora.
Stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, której częścią integralną jest załącznik graficzny ściśle określiła usytuowanie budynku mieszkalnego – bezpośrednio przy granicy działki Nr 65/3. Zatem, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, wymagań decyzji o warunkach, w tym wskazanego usytuowania obiektu, nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W tym zakresie organ I instancji powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 roku, III RN 35/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 roku, IV SA 1251/96. a nadto stwierdził, iż w świetle art. 5 ust. 6 Prawa budowlanego decyzja nie narusza uzasadnionego interesu M. K. jako właściciela sąsiedniej działki.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł M. K. podnosząc, iż stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego jest bezzasadne, gdyż decyzja z dnia 18 września 1995 roku została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucił, że Wojewoda dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 roku Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 marca 2004 roku i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownik Urzędu Rejonowego dopuścił się rażącego naruszenia prawa przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 1999, Nr 15, poz. 140 ze zm.), który stanowi o 4 – metrowej odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi.
Ponadto organ podniósł, że z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość spornego obiektu od granicy działki wynosi 5,06 m. Organ wydający pozwolenie na budowę natomiast nie uwzględnił faktu, że działka Nr 65/1 (zaliczona w w. w. projekcie do obszaru inwestycji) została oddana w użytkowanie wieczyste D. i M. K. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego (repertorium A Nr [...]).
Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. i T. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji niesłusznie przyjmuje, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ jako inwestorzy dokonali wszystkich niezbędnych warunków, by uzyskać pozwolenie na budowę. Organ błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że sąsiedzi nie byli poinformowani o planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd podniósł, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję w trybie nieważnościowym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. dopatrzył się w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Paragraf 12 ust. 4 w. / w. rozporządzenia wprost stwierdza, że odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna wynosić co najmniej 4 m a z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wynosi 2,5 m. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 14 czerwca 1995 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W załączniku opisowym Prezydent Miasta K. zaakceptował architekturę budynku przedstawioną w koncepcji rozbudowy, którą z kolei stanowił załącznik graficzny w postaci mapy sytuacyjnej. Z zapisów mapy wynika, iż odległość jaką organ wziął pod uwagę wynosiła 5,06 m, a więc działka nr 65/01 znalazła się w obrębie inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, iż stosownie do treści art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę i zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego wymagań decyzji o warunkach zabudowy, w tym usytuowania obiektu przy granicy działki nr 65/01 nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Jednocześnie Sąd zauważył, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż działka nr 65/01 zaliczona do obszaru inwestycji została przekazana w użytkowanie wieczyste D. i M. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia 18 lipca 1994 roku i prawo to przysługiwało D. i M. K. w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, jak Sąd podkreślił, samo sporządzenie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nie stanowi, iż prawo to powstaje. Prawo użytkowania wieczystego powstaje dopiero po dokonaniu wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Wpis ma charakter konstytutywny, ale działa z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił, czy rzeczywiście taki wniosek został złożony i dokonano wpisu w księdze wieczystej i czy taki wpis istniał w dacie wydania decyzji z dnia 18 września 1995 roku.
Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 7 i 77 k. p. a. zważył, iż skoro organ II instancji oparł swoje rozstrzygniecie na ustaleniu, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąsiadom skarżącego przysługiwało prawo użytkowania wieczystego działki nr 65/01, to okoliczność ta powinna być wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości, czego Główny Inspektor Nadzoru Budowanego nie uczynił.
Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania M. K., zaskarżając wyrok w całości.
M. K., reprezentowany przez adwokata D. M., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu rażącym wpływające na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo że było to konieczne dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii przysługiwania lub nie prawa użytkowania wieczystego działki nr 65/01 w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku podniósł, że okoliczność ta nie jest wystarczająco wyjaśniona. Jest to naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p. p. s. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedostateczne wyjaśnienie tych okoliczności Sąd uznał za argument przemawiający za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 3 grudnia 1998 roku Nr [...] stwierdza, że Prezydent Miasta K. postanawia przekształcić prawo użytkowania wieczystego działki nr 65/01 obręb 2, o pow. 0,0233 ha, Księga wieczysta nr [...], położonej w K. przy ul. K. w prawo własności na rzecz D. i M. K. Niezaprzeczalny jest zatem fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego działki nr 65/01 wpisanego w księdze wieczystej.
Jeżeli Sąd pierwszej instancji miał wątpliwości co do rzeczywistego istnienia tego prawa, powinien przeprowadzić dowód z dokumentów zgodnie z art. 106 § 3 p. p. s. a. w celu ujawnienia rzeczywistych wpisów w księdze wieczystej.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, sporządzonym przez adwokata B. P. ustanowionego do reprezentacji M. K. przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, polegających na nieuwzględnieniu zawartej w art. 7 k. p. a. zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dążenia do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W uzasadnieniu tego pisma podniesiono, że Sąd pierwszej instancji mając wątpliwości co do faktu bycia przez M. K. użytkownikiem wieczystym w dniu 18 września 1995 roku, powinien był zwrócić się do Sądu Rejonowego w K. Wydziału Ksiąg Wieczystych z zapytaniem odnośnie daty wpisu użytkowania w Księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Sąd pierwszej instancji tego nie uczynił, co jest naruszeniem art. 106 § 3 p. p. s. a. Przeprowadzenie dowodu z księgi wieczystej było konieczne, a nie przeprowadzenie tego dowodu spowodowało wydanie wyroku uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, że w momencie wydawania decyzji skarżący był użytkownikiem wieczystym nieruchomości.
Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji niesłusznie zarzucił niedopełnienie tej powinności Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Jak bowiem wynika z wpisu w Księdze wieczystej Kw nr 12164 prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych na podstawie wniosku z dnia 19 lipca 1994 roku nr [...], opisu i mapy nr 6 i 7 oraz umowy przedłużono użytkowanie wieczyste dnia 18 lipca 1994 roku, a wpisano je do księgi wieczystej dnia 21 września 1994 roku. W dacie wydania decyzji tj. w dniu 18 września 1995 roku M. K. miał zatem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wpisane do księgi wieczystej.
Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do żadnych kwestii, a decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona jedynie z tego powodu, że organ nie sprawdził, czy skarżący był użytkownikiem wieczystym nieruchomości w chwili wydawania decyzji z dnia 18 września 1995 roku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i T. W.wnieśli o jej oddalenie podnosząc, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa.
M. i T. W. przytoczyli argumenty zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a nadto wskazali, iż usytuowanie budynku spełniało warunek § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 1995, Nr 10, poz.
46) – usytuowanie budynku w odległości 5 m od granicy z działką budowlana nr 64/2 będącą w użytkowaniu wieczystym M. K. i w odległości 8 m od okien budynku M. K. Dodatkowo M. i T. W. zaznaczyli, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie działki bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Strona skarżąca jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazała naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a.
Wymieniony przepis jest przepisem k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. a zatem nie można, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185;)
Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.
Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten zarzut skargi kasacyjnej należy podzielić.
W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne wyjaśnienie stanu prawnego działki nr 65/1 w dniu 18 września 1995 roku tj. uznał, że istnieją istotne wątpliwości, czy M. K. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. udzielającej M. i T. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego.
Niewątpliwie zaświadczenie czy też wypis z księgi wieczystej stanowią dokument. Przedstawienie takiego dokumentu pozwoliłoby Sądowi na ocenę, czy organy administracji ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy. Jednocześnie zażądanie z urzędu przez Sąd pierwszej instancji przedstawienia takiego dokumentu - chociażby przez M. K. - stanowiłoby jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów.
Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego V Wydział Ksiąg Wieczystych w K. z dnia 5 września 2005 roku działka nr 65/ 1 została odłączona z księgi wieczystej Kw nr [...] i przyłączona do księdze wieczystej Kw nr [...]. Wpisu dokonano w dniu 21 września 1994 roku na podstawie wniosku z dnia 19 lipca 1994 roku. Powyższe pismo zostało wydane stronie w odpowiedzi na pismo z dnia 26 sierpnia 2005 roku. To zaś uprawnia do stwierdzenia, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w tym przypadku nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy należy uznać, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem Sąd pierwszej instancji –przyjmując, że brak wyjaśnienia powyższej kwestii stanowił jedyną przyczynę wadliwości zaskarżonej decyzji - mógł z urzędu przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu.
Ta konstatacja nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a to z poniższych względów.
Podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. daje natomiast podstawę do uchylenia decyzji, gdy Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zaistniały podstawy prawne do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2004 roku i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku. U podstaw stwierdzenia nieważności powyższej decyzji legło przyjęcie przez organ II instancji, iż Kierownik Urzędu Rejonowego przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dopuścił się rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 1999, Nr 15, poz. 140 ze zm.), który stanowi o 4 – metrowej odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi.
Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 1995, Nr 10, poz.
- 46) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego - jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej:
- 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m,
- 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Jednocześnie § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela.
Przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia w brzmieniu przewidującym sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 obowiązywał do dnia 20 czerwca 1996 roku tj. do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1996 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 45, poz. 200). Paragraf 12 ust. 6 rozporządzenia został zmieniony przez § 1 pkt 3 lit. a) noweli w ten sposób, że po wyrazach "od określonej w ust. 4" dodano wyrazy "pkt 2". Jednak – jak wyżej wskazano - do dnia 20 czerwca 1996 roku obowiązywał § 12 ust. 6 w brzmieniu dopuszczającym sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, a więc zarówno w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 1, jak i w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2. To zaś oznacza, iż przepis w tymże brzmieniu obowiązywał w dniu wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego o udzieleniu M. i T. W. pozwolenia na budowę.
W tym miejscu podkreślić należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 roku, I SA 1400/97, LEX nr 44635).
Jest więc oczywiste, że do oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia w brzmieniu nadanym aktami zmieniającymi wydanymi po dniu podjęcia tejże decyzji.
Tym samym ocena decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 września 1995 roku przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu tekstu jednolitego z 1999 roku i z kolejnymi zmianami - (Dz. U. Nr, Nr 15, poz. 140 ze zm.) oznacza, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako niezgodna z prawem materialnym nie może ostać się w obrocie prawnym. W tej sytuacji zasadne jest jej uchylenie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał Sąd pierwszej instancji.
Niezależnie od powyższych rozważań przypomnieć należy, iż § 12 ust. 7 rozporządzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P. 9/98 (Dz. U. Nr 44, poz. 434) został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.94.89.414 ze zm.), przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 15 maja 1999 roku.
Nadto wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P. 11/2000 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).
Powyższe rozważania pozwalają uznać, iż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.