Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 497/08 oddalono skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r.
Przyjęte, przez organ administracji publicznej, ustalenia faktyczne stanowią, że o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Żyrardowskiego z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i S. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w Żyrardowie, zadecydował brak możliwości uznania by uchybienia organów administracji publicznej kwalifikowały się jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uprzednio wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2006r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2006r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006r., sygn. akt. VII SA/Wa 1529/06 uchylił zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.), organ podkreślił, że w wyroku Sąd nie podważył dotychczasowych ustaleń, ale nakazał je uzupełnić, ustosunkowując się do wszystkich zarzutów W. K..
Te wytyczne zostały wykonane w zasadniczym zakresie, gdyż organ wykazał, że z analizy sporządzonej przez architekta Piotra Pietruszko wynika, iż usytuowanie budynku nie narusza § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Badanie przeprowadzone względem okna umieszczonego w ścianie budynku skarżącego (działka nr ew. 6512) zwróconej w kierunku budynku inwestorów, wykazało, że wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między budynkami.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że powołane przez odwołującego art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6 - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.(Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) - nie dotyczą decyzji udzielających pozwolenia na budowę, gdyż określają wymagania dotyczące decyzji o warunkach zabudowy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega projekt budowlany, a nie odległości istniejące po zrealizowaniu robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że należy mieć na uwadze, iż sprawa nie dotyczy postępowania zwykłego ale toczy się w trybie nadzoru i dokonał wykładni pojęcia rażące naruszenie prawa.
Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. To powoduje, że oceną prawną dokonaną w tym wyroku, zarówno organ jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jest związany na podstawie art. 153 P.p.s.a.
W powołanym wyroku, nałożono na organ obowiązek dokonania oceny, czy uchybienia polegające na wydaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy nie była ostateczna decyzja o warunkach zabudowy (tj. z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego) oraz sporządzenie projektu zagospodarowania działki na fotokopii mapy zasadniczej, nieopatrzonej oryginalnymi pieczęciami (art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego) stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał ponadto, odnieść się do zarzutów odwołania, w tym dotyczących naruszenia § 13 warunków technicznych oraz uzasadnić wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił dokonane ustalenia i wykazał, że usytuowanie projektowanego budynku nie narusza § 13 warunków technicznych, dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wynika to z opinii z dnia 8 lutego 2005r. sporządzonej przez architekta, w której podano, że w odniesieniu do okna w ścianie budynku położonego na działce [...], zwróconego w kierunku działki inwestorów, wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między budynkami.
Sąd Wojewódzki podniósł także, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w załączniku nr 1 do opinii podano pomiary zarówno projektowanej wysokości przesłaniania, z uwzględnieniem pokrycia dachu tj. 4,07m jak i projektowanej odległości między budynkami z uwzględnieniem grubości ocieplenia ściany tj. 4,16m, które jednoznacznie wskazują, że wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między budynkami.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ściana z oknem budynku skarżącego znajduje się w odległości 1,15m od granicy działki, a zatem nie spełnia warunków, o których mowa w § 12 warunków technicznych dotyczącego odległości sytuowania budynków od granicy z działką sąsiednią. Stąd też w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można w tej sytuacji w ogóle mówić o naruszeniu prawa (skoro naruszenie to występuje po stronie skarżącego), a tym bardziej o rażącym naruszeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu administracji publicznej podnoszące, że powołane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są stosowane przez organy architektoniczno - budowlane w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem dotyczą postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i tylko w tym postępowaniu znajdują zastosowanie.
Podniesiono w wyroku, że organ nie ocenił w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kwestii wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie gdy decyzja o warunkach zabudowy nie była jeszcze ostateczna, jak i sporządzenia projektu zagospodarowania działki na fotokopii mapy zasadniczej, nieopatrzonej oryginalnymi pieczęciami. Mimo tych uchybień Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można tego uznać za rażące w okolicznościach niniejszej sprawy.
W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego (adwokata) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuca się wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę "(...) w oparciu o nieprawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm..), poprzez przyjęcie, że realizacja budynku ograniczająca dopływu światła do budynku sąsiedniego nie stanowi rażącego naruszenia prawa";
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art 153 P.p.s.a. i art. 7 i 8, 77 § 1 84 § 1 jak i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez oddalenie skargi na skutek:
- - zaakceptowania braku obiektywizmu po stronie organu administracyjnego w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2006 r.,
- - przyjęcia jako wiadomości specjalne, jakich niewątpliwie wymagała ocena w zakresie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w budynku należącym do skarżącego W. K., wiadomości które nie zostały dostarczone przez biegłego, a przez architekta, który na zlecenie małżonków D. odpłatnie wykonywał projekt ich domu, a także
- - nie uznania faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana z ewidentnym naruszeniem prawa na podstawie nieprawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, spowodowała, że skarżący "nie skonsumował terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, a zatem pozbawiono go prawa zaskarżenia tej decyzji".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w szczególności, że naruszenie art. 153 P.p.s.a. wynika z pominięcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, gdy decyzja o warunkach zabudowy nie była jeszcze ostateczna (w skardze kasacyjnej posłużono się określeniem decyzja prawomocna), oraz że projekt został sporządzony niezgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego.
Nadto pełnomocnik skarżącego podnosi, że kwestia naruszenia bądź nienaruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. winna być stwierdzona przy użyciu wiedzy specjalistycznej, a wiedzę taką organ prowadzący postępowanie administracyjne winien uzyskać w trybie przepisu art. 84 k.p.a. Tymczasem rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny naruszenia wskazanego wyżej przepisu dokonane zostało na podstawie oświadczenia architekta projektującego inwestycję, który po pierwsze nie jest biegłym, a po wtóre gdyby nawet nim był, podlegałby wyłączeniu w trybie przepisu art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie toczyło się przed organem administracji w trybie nadzwyczajnym, gdyż dotyczyło żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (a zatem korzystającej z przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych). Tak też sprawę rozpatrzyły organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji.
Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty, sprowadzają się w istocie rzeczy do twierdzenia, że brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dacie wydawania pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenia prawa materialnego (art.32 ust.4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz że wykonanie tzw. linijki słońca przez nieuprawnioną osobę nie można uznać za prawidłowe, co również rażąco narusza prawo.
Skutki prawne jakie ustawodawca wiąże z decyzją odnoszą się do stanu, który określa decyzja ostateczna (wyjątkowo skutki te są związane z decyzją prawomocną). Bezsporne jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto: "złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a w tej sprawie było to wymagane. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przedstawiona w postępowaniu o pozwolenie na budowę, z tym że nie była to decyzja ostateczna.
W ocenie skarżącego złożenie takiej (nieostatecznej) decyzji stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący przez ten fakt "nie skonsumował terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, a zatem pozbawiło go prawa zaskarżenia tej decyzji".
Wniosek jaki wyprowadza z tego skarżący nie jest usprawiedliwiony. Przedłożenie bowiem przez inwestora nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w żadnym razie nie ograniczało skarżącego w zakresie złożenia od niej odwołania. Złożenie takiego odwołania i nierozpoznanie go przez organ wyższego stopnia w terminie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stwarzałoby sytuację, która mogłaby być oceniania jako naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego w toku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady, jeżeli organ wydając decyzję obowiązany jest uwzględnić decyzję wydawaną przez inny organ w odrębnym postępowaniu, to decyzja wydana w odrębnym postępowaniu powinna być ostateczna. W sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna po wydaniu pozwolenia na budowę, jakkolwiek można mówić o naruszeniu prawa, to jednak nie jest to naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy i nie jest rażące, skoro okazało się, że decyzja o warunkach zabudowy, wydana przed udzieleniem pozwolenia na budowę stała się ostateczna.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że wykonanie decyzji organu pierwszej instancji wstrzymuje wniesienie odwołania (art. 130 § 2 k.p.a.) W tej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 4 maja 2004 r. i nie zostało wniesione od niej odwołanie, zaś kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] maja 2004 r.. W tym, stanie rzeczy należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98 (ONSA nr 1, poz. 7 z 1999 r.), co do skutków rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy wymagane rozstrzygnięcie administracyjne stało się ostateczne w toku rozpoznawania sprawy.
Nie można zatem uznać za rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z tego tylko powodu, że decyzja o warunkach zabudowy w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, skoro nie była przedmiotem zaskarżenia i stała się ostateczna w takim brzemieniu w jakim została przedłożona organowi administracyjnemu przez inwestora.
Wojewódzki Wsad Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku z 2006 r. nie przedstawił oceny prawnej w zakresie skutków związanych z przedłożeniem decyzji nieostatecznej o warunkach zabudowy do wniosku o pozwolenie na budowę, a jedynie nakazał sprawdzić jakie konsekwencje z tego wynikają. Sąd pierwszej instancji miał zatem prawo do samodzielnej oceny skutków związanych z przedłożeniem decyzji nieostatecznej i słusznie nie dopatrzył się w tym względzie rażącego naruszenia prawa. Nie jest więc trafny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.
Zarzut niewłaściwego sporządzenia analizy dopływu światła słonecznego do budynku skarżącego, nie mieści się w kategorii zarzutów rażącego naruszenia prawa. Dotyczy on bowiem wadliwej oceny materiału dowodowego ignorowanego w postępowaniu, w którym została wydana kwestionowana decyzja, a więc w istocie rzeczy zmierza do dokonania ponownej oceny jednej z istotnych okoliczności sprawy. Nie doszło bowiem w toku wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę, do zaniechania wykonania obowiązku wynikającego z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, lecz – jak to ocenia skarżący – do wykonania tego obowiązku przez niewłaściwą osobę, bo nie mającą stosownych uprawnień. Zarzut ten i w tym zakresie nie jest zresztą zasadny, gdyż sporządzający analizę mgr inż. arch. Piotr Pietuszko posiada odpowiednie uprawnienia. W tym względzie trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł także, że skoro: "(...) ściana z oknem budynku skarżącego znajduje się w odległości 1,15m od granicy działki, a zatem nie spełnia warunków, o których mowa w § 12 warunków technicznych dotyczącego odległości sytuowania budynków od granicy z działką sąsiednią", to również ta okoliczność powinna być uwzględniona przy ocenie, czy doszło do naruszenia przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w zakresie rażącego naruszenia prawa.
Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił.