Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M.S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r., którym oddalono skargę ww. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W lutym 2016 roku M.S. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa – lipy rosnącej na działce nr [...] położonej w M., stanowiącej jego własność. Wnioskodawca uzasadniał swoją prośbę tym, że drzewo rośnie przy budynku mieszkalnym, spadające gałęzie stanowią zagrożenie dla zdrowia, konary wystające ponad dach budynku opadając niszczą go. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. oględzin stwierdzono, iż lipa rośnie w odległości 5 m od budynku mieszkalnego, stan zdrowotny drzewa jest dobry, nie ma uszkodzeń biologicznych, korona stanowi odrost po wcześniej wykonanym zabiegu pielęgnacyjnym. Gałęzie korony nie sięgają dachu budynku, nie stanowią zagrożenia dla istniejącego obiektu budowalnego i dla ludzi. Do protokołu dokumentującego przebieg powyższej czynności procesowej dołączono dokumentację fotograficzną przestawiającą zastany na działce skarżącego stan faktyczny.
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Burmistrz Gminy i Miasta M., powołując się między innymi na art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651) nie zezwolił M.Ś. na wycięcie przedmiotowego drzewa.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Burmistrza. Podniósł, że sprawa nie wymagała szczególnych procedur, a mimo tego była prowadzona opieszale (przez 62 dni). Organ nie miał żadnych podstaw do odmowy zgody na wycięcie drzewa, bowiem nie stwierdzono na nim żadnych gatunków chronionych czy też wartości przyrodniczej, kulturowej ani krajobrazowej. Stanowisko organu w tej sprawie jest daleko idącą nieuzasadnioną ingerencję we własność prywatną.
Decyzją noszącą datę [...] czerwiec 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu ww. odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustawy wskazało, że do organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa należy ocena czy wskazane we wniosku drzewo zagraża bezpieczeństwu i czy należy je usunąć. Posiadacz nieruchomości nie jest zaś podmiotem uprawnionym do dokonywania tego typu oceny. Decyzje w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów mają charakter dyskrecjonalny. Muszą wyważać interes wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych. Państwo ma za zadanie chronienie interesu publicznego jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów.
Następnie organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca jako powód usunięcia drzewa wskazał zagrożenie dla bezpieczeństwa budynków oraz zagrożenie zdrowia. Ten powód usunięcia drzewa był badany przez organ pierwszej instancji w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Podczas oględzin jakie przeprowadził organ
I instancji stwierdzono, że gałęzie korony drzewa nie sięgają dachu budynku, nie stanowią zagrożenia dla ludzi i budynku mieszkalnego. Materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zebrany i oceniony przez organ I instancji i uzasadniał wydanie decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycinkę drzewa. Natomiast ewentualna opieszałość organu w prowadzeniu sprawy nie miała wpływu na ocenę decyzji organu pierwszej instancji.
Skargę na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji złożył M.S., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy jego interesu prywatnego, a także wyciągnięcie całkowicie błędnych wniosków z zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wyraźnie wynika, że przedmiotowe drzewo zagraża budynkowi mieszkalnemu skarżącego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowe drzewo nie jest zaś pomnikiem przyrody i nie odgrywa w krajobrazie ulicy, przy której jest położona nieruchomość żadnej roli. Za bulwersujące uznał prowadzenie sprawy przez organ I instancji przez okres ponad dwóch miesięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowił art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości. Drugi przepis wskazuje właściwe organy do orzekania w sprawach dotyczących wyrażenia zgody na wycięcie drzew. Z ww. przepisów wynika, jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, że to do organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa należy ocena czy wskazane we wniosku drzewo zagraża bezpieczeństwu i czy należy je usunąć. Posiadacz nieruchomości nie jest zaś podmiotem uprawnionym do dokonywania tego typu ocen. W przypadku odmowy udzielenia stosownego zezwolenia organ musi oczywiście w przekonywujący sposób uzasadnić swoją decyzję. Decyzje w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów muszą bowiem wyważać interes wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych.
Istotnym w niniejszej sprawie jest, że skarżący występując ze swoim wnioskiem jako powód usunięcia drzewa wskazał zagrożenie dla bezpieczeństwa budynków oraz zagrożenie zdrowia. Taki więc powód usunięcia drzewa był badany przez organy obu instancji w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Podczas oględzin, które miały miejsce na nieruchomości skarżącego ustalono, że stan zdrowotny drzewa jest dobry, nie ma uszkodzeń biologicznych. W ocenie Sądu, na podstawie przeprowadzonych oględzin organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nie stanowi ono zagrożenia dla ludzi i budynku mieszkalnego. Materiał dowodowy w sprawie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. został prawidłowo zebrany i oceniony przez organy obu instancji. Organy podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy i mając na uwadze art. 11 i art. 80 k.p.a. w przekonywujący sposób uzasadniły swoje decyzje. Kwestia zaś załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji poprzez wydanie stosownej decyzji w terminie dłuższym niż przewidują to przepisy k.p.a. nie miała wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzewa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.S., wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W złożonej skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- a) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawnie uznanie, że materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zebrany oraz oceniony przez organy obu instancji;
- b) naruszenie art. 80 k.p.a. przez bezzasadnie przyjęcie, że organy obu instancji podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy i przekonywująco uzasadniły podjęte decyzje.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- a) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie należy odmówić udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa;
- b) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 83a ust.1 ustawy o ochronie przyrody polegające na przyjęciu, że Burmistrz Gminy i Miasta M. zasadnie odmówił skarżącemu udzielenia zgody na wycięcie drzewa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M.S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Powyższe zarzuty kasacyjne sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem organu w zakresie braku podstaw do wydania zgody na wycięcie spornego drzewa, a które to stanowisko zaakceptował Sąd I instancji wskazując, że było ono prawidłowe. Uzasadniając powyższe zarzuty kasacyjne strona wskazywała na obowiązek organów wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, powołując na poparcie tego stanowiska szereg orzeczeń zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Jednak powyższych ogólnych rozważań nie odniosła do niniejszej sprawy, nie wskazała jakie istotne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nie zostały przez organy uwzględnione, a które jednocześnie umknęły uwadze Sądu I instancji, dokonującego oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że orzekając w tym zakresie organ działał na podstawie uznania administracyjnego, poddanego kontroli sądu administracyjnego. Niewątpliwie organy obu instancji dokonały właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim ustaliły gatunek drzewa (lipa), ustaliły, że jest w dobrym stanie fitosanitarnym oraz że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie stanowiło żadnego zagrożenia do znajdującego się w pobliżu budynku mieszkalnego z uwagi na odległość oraz wielkość samej korony drzewa odrastającej po uprzednio wykonanym zabiegu jej przycięcia (gałęzie korony drzewa nie dotykały budynku mieszkalnego). Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, zarówno w sporządzonym protokole z oględzin drzewa oraz załączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej. Skarżący kasacyjnie powyższych ustaleń w złożonej skardze kasacyjnej nie kwestionował, nie wskazał nadto innych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.). Wskazać należy, że ze względu na to, iż przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie wskazuje żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ do udzielenia pozwolenia na wycinkę drzew lub odmowy wydania takiego pozwolenia, rozstrzygnięcie sprawy odbywa się jak już wyżej wskazano w granicach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ administracji jest zobligowany rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe. Podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego organ jest przy tym zobowiązany uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II S.A. 303/99).
Należy dodać, że sądowa kontrola prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a także czy organ właściwie wykorzystał przysługujące mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty został wyważony interes społeczny i uzasadniony interes stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z powyższych obowiązków organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób należyty wywiązały się. Jak już wyżej wskazano, przy ocenie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie zawarte w art. 80 k.p.a.
Natomiast wydając decyzję odmowną w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzewa organy uwzględniły zarówno interes społeczny i uzasadniony interes skarżącego zasadnie uznając, że interes społeczny przemawia za wydaniem takiej decyzji. Wprowadzając ograniczenia w zakresie swobody podejmowania przez właścicieli nieruchomości decyzji odnośnie usuwania rosnących na ich nieruchomościach drzew, ustawodawca miał na uwadze konieczność objęcia ochroną określonych obiektów przyrodniczych z uwagi na ich znaczenie dla ludzi i środowiska. Takimi obiektami zasługującymi na ochrona są niewątpliwie drzewa, w tym rosnące na nieruchomości skarżącego. Zakres rozważań organów, a następnie kontrola sądowa odnośnie interesu skarżącego została w niniejszej sprawie zawężona do okoliczności wskazanych we wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa przez samego skarżącego.
Skarżący podnosił, że drzewo to stanowi zagrożenie dla jego budynku mieszkalnego, co jak już wyżej wykazano nie zostało potwierdzone. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika, aby zachodziły inne okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej przemawiające za uwzględnieniem wniosku strony. Tym samym podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, brak jest przesłanek uzasadniających wyeliminowane jej z obrotu prawnego.
Powyższej oceny nie może zmienić fakt, że decyzję tę organ I instancji wydał z naruszeniem terminu określonego w art. 35 k.p.a. Uchybienie to – jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji – nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.