Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1364/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 170/18, po rozpoznaniu skargi E. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., nr SKO Gd/2831/17, w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. odrzucił skargę M. W., 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej E. W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zwrócił skarżącej M. W. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., nr RSB.6730.13.7.2016.WL, ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sali bankietowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 22 maja 2017 r., nr SKO Gd/4933/16, na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku E. W., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta z dnia 12 lipca 2016 r.

Kolegium wskazało, że decyzja Wójta wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy te stanowiły właściwą podstawę do wydania przedmiotowej decyzji. W odniesieniu do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zauważyło, że w dołączonej do akt sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że obszar analizowany wyznaczony został wokół terenu inwestycji na kopii mapy zasadniczej i uznano go jako wystarczający z uwagi na występowanie w nieco dalszym sąsiedztwie planowanej inwestycji m.in. zabudowy usługowej. Z akt sprawy wynika, że front działki objętej wnioskiem to odcinek przylegający do drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], oznaczony literami H-G-D-C. Z przedłożonego załącznika graficznego jak i uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika dlaczego analizie poddany został obszar, którego odległości wokół terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie wypełniają dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem").

Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze innym, niż normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej, a brak takiego wyjaśnienia narusza przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Obszar analizowany obejmuje m.in. zabudowę usługową zlokalizowaną w odległości 3,5 m do ok 28,00 m od dróg. Natomiast licznie występująca zabudowa znajdująca się w analizowanym terenie umożliwiła ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. W odniesieniu do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że z decyzji Wójta wynika, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze gminnej stanowiącej działkę nr [...], a tym samym teren ten ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Brak dokumentu o nadaniu drodze statusu drogi publicznej nie może zaś przesądzać o rażącym naruszeniu przepisów u.p.z.p. W odniesieniu do wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że nieokreślenie takich elementów jak: wielkość sali bankietowej, liczba miejsc konsumpcyjnych, sposób przygotowania potraw i maksymalna liczba miejsc hotelowych, nie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu bowiem o ustalenia analizy, z których wynikało, że inwestor planuje budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego oraz elektroenergetycznego, załączając do wniosku stosowne zapewnienia dotyczące możliwości przyłączenia inwestycji do wodociągu gminnego oraz odbioru ścieków i podłączenia do sieci energetycznej, organ I instancji w pkt 4 a-g określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie obsługi odnośnie infrastruktury technicznej planowanej inwestycji i jej komunikacji.

W odniesieniu natomiast do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że w oparciu o stanowisko organu uzgadniającego - Starosty [...], Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska w zakresie ochrony gruntów rolnych z dnia 8 czerwca 2016 r., jak i wyniki przeprowadzonej analizy, prawidłowo przyjęto, że warunek wynikający z przepisu art. 61 ust 1 pkt 4 został zachowany, ponieważ na podstawie rejestru gruntów ustalono, że przedmiotowa działka o nr [...], obręb [...], stanowi tereny rolne RIVb i RV, co w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza, że teren planowanej inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia.

Z kolei w odniesieniu do wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że w decyzji organu I instancji wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy zaprojektować i zrealizować stosownie do potrzeb ochrony środowiska i zgodnie z przepisami szczególnymi, wymieniając jakie przepisy prawa należy respektować i uwzględnić przy projektowaniu i realizacji planowanej inwestycji. Mając na względzie położenie terenu inwestycji w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wskazano na potrzebę respektowania przepisów uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Kolegium podkreśliło przy tym, że z wyników przeprowadzonej analizy wynika, że nie stwierdzono sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta rozstrzyga o wykazaniu przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w sposób stanowiący podstawę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium, mimo że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji nie został jasno wyjaśniony w uzasadnieniu tej decyzji, przez co organ naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia, to okoliczność ta nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Sam bowiem fakt błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, czy też błędnych ocen przeprowadzonej analizy przyjętych w decyzji, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że również okoliczność, że w decyzji popełniono liczne błędy i uchybienia odnośnie oceny wniosku inwestora, załączonej błędnej skali mapy czy niepełnej charakterystyki wniosku inwestora odnośnie liczby miejsc konsumpcyjnych, wielkości zaplecza kuchennego itp. oraz przyjęcia zbyt dużego obszaru analizowanego w rozumieniu funkcjonującej zasady dobrego sąsiedztwa, nie powoduje, że zakwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób rażący narusza przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ustalone w decyzji Wójta parametry i wskaźniki, tj. linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometria dachu są wynikiem średnich wielkości tych parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym zgodnie z przepisami rozporządzenia. Ponadto, w ocenie Kolegium, całokształt materiał dowodowego wskazuje, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa podobna, do której można odnieść zasadę dobrego sąsiedztwa, a ustalone w decyzji parametry dla nowej inwestycji nie odbiegają w znaczny (rażący) sposób od parametrów zabudowy istniejącej. Przedmiotowa inwestycja nie zakłóca ładu przestrzennego analizowanego terenu i stanowi kontynuację funkcji zastanej. Dlatego też Kolegium uznało, że decyzja Wójta nie stoi w jawnej i jaskrawej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi podstawę jej wydania, nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, nie zawiera wad tkwiących w samej decyzji, nie została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w powołanych przepisach prawa i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku powołaną na wstępie decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku E. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

E. W. i M. W. złożyły skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżące podtrzymały argumentację zawartą w złożonym w sprawie przez E. W. wniosku o stwierdzenie nieważności i podkreśliły, że Gmina [...], zezwalając właścicielom nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej na realizację funkcji mieszkaniowej zagwarantowała, że w tym obszarze teren tych nieruchomości będzie wykorzystywany w sposób, którego intensywność wykorzystywania nie będzie inna dla żadnej z nieruchomości położonych w tym obszarze, a przynajmniej nie będzie znacząco odbiegała od pozostałych. Ta gwarancja nosi znamiona powagi rzeczy osądzonej oraz zaufania do władztwa planistycznego.

Ponadto, jeżeli dowody w sprawie nie odpowiadają stanowi faktycznemu to bezwzględnie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. To rażące naruszenie prawa ogranicza przy tym możliwość korzystania z należących do nich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi M. W., jako niebędącej stroną postępowania oraz o oddalenie skargi E. W., w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku motywując swoje stanowisko w zakresie odrzucenia skargi M. W. wskazał, że nie posiada ona interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia decyzji Kolegium, nie była bowiem stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia 12 lipca 2016 r., a należąca do niej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Skarżąca nie wykazała ponadto, aby planowana na terenie działki nr [...] inwestycja miałaby oddziaływać na jej nieruchomość w kwestiach uregulowanych przepisami prawa materialnego. Sąd również nie dopatrzył się przepisów prawa materialnego, które regulowałyby sytuację prawną skarżącej w powiązaniu z inwestycją zaplanowaną na terenie ww. działki.

Sąd Wojewódzki uzasadniając natomiast swoje kasacyjne rozstrzygnięcie, rozpoznając przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie podzielił stanowiska Kolegium wyrażonego w kontrolowanych decyzjach. Sąd uznał, że decyzja Wójta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a dodatkowo wywoła skutki, które nie mogą zostać zaakceptowane w praworządnym państwie. Dokonując tej oceny Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić w przypadku, gdy planowana zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie daje się z nim pogodzić oraz w sytuacji, gdy nie można w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.

Sąd zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została dwukrotnie przez tego samego biegłego mgr inż. arch. Ł. W. Dwukrotnie określano także obszar analizowany. W pierwszej wersji obszar analizowany obejmował teren w formie okręgu, obejmujący proporcjonalnie obszar planowanej inwestycji, zaś autor analizy w jej wynikach wyraźnie stwierdził, że "planowane zamierzenie budowlane jest nie do pogodzenia z istniejąca funkcją zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Wobec powyższego wnioskowana inwestycja nie mieści się nawet w szerokim rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy.". Pomimo tak jednoznacznego stanowiska została sporządzona ponowna analiza, poprzedzona ponownym wyznaczeniem obszaru analizowanego, tym razem obejmującego obszerny teren o nieregularnym kształcie na południe od planowanej inwestycji, gdzie znajduje się także zabudowa usługowa. Tym razem autor analizy lakonicznie, bez analizy tej funkcji, stwierdził, że "planowana budowa sali bankietowej jest tożsama z istniejącą w obszarze analizy oraz sąsiednim, funkcją zabudowy" Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa analiza nie wskazuje sposobu obliczenia granic obszaru analizowanego oraz nie uzasadnia przyjętej odległości, której parametrów również nie przedstawiono, a która wskazuje na wyznaczenie jej poza minimalnymi granicami. Z analizy nie wynika także jaki odcinek działki zainwestowanej uznano za front działki dla obliczenia granic obszaru analizowanego.

Domyślać się można jedynie, z uwagi na przyjęte na mapie odległości obszaru analizowanego, że za front działki przyjęto dwa odcinki działki zainwestowanej oznaczone na mapie zasadniczej dołączonej do analizy jako H-G i D-C, sumując obie wartości. Jednakże kształt działki i zlokalizowanie wjazdu głównego do działki na odcinku H-G wskazywałby na potrzebę uznania za front działki jedynie tego odcinka. Ustalenie bowiem wjazdu głównego determinuje ustalenie frontu działki. Przedmiotowa analiza wątpliwości tych również nie wyjaśnia. Powyższe nasuwa zaś wątpliwości, czy ponowne wyznaczenie obszaru analizy w odmienny od pierwotnego sposób nie służyło jedynie takiemu poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, które mogłyby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Oznaczony w obszarze analizowanym teren zabudowy usługowej znajduje się bowiem w bardzo dużej odległości od granic terenu działki inwestycyjnej, wyniki analizy nie wskazują też "na jaki charakter mają znajdujących się w tym terenie usług oraz ich podobieństwo do funkcji planowanej".

Sąd podniósł, że z zawartego w wynikach analizy sformułowania "istniejącą w obszarze analizy oraz sąsiednim, funkcją zabudowy" nie wynika, czy podobna funkcja występuje w obszarze analizowanym czy też poza tym obszarem. W przekonaniu Sądu oczywistym jest, że zaplanowana na terenie działki nr [...] sala bankietowa nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji dla zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej zlokalizowanej w pobliżu działki inwestycyjnej, jak i nie będzie stanowiła jej uzupełnienia. Zabudowa zagrodowa stanowi zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. To zabudowa tworząca zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze).

Tak więc na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa jednorodzinna to z kolei, zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W obszarze zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej dopuszczalne jest wprowadzenie usług towarzyszących takiej zabudowie tj. sklepy, zakłady fryzjerskie, piekarnie, przedszkola, szkoły a więc usług niezbędnych do zaspokojenia przez mieszkańców tego terenu potrzeb życia codziennego. Potrzeb takich nie będzie zaś realizować sala bankietowa. Co więcej, charakter i rozmiary sali bankietowej pozwala na stwierdzenie, że będzie ona utrudniać mieszkańcom terenu zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, normalne korzystanie z należących do nich nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, Sąd Wojewódzki uznał, że przyjęte w decyzji Wójta z dnia 12 lipca 2016 r. rozwiązania, o których mowa powyżej, nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, czego Kolegium w decyzji z dnia 7 grudnia 2017 r. nie rozważyło.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. O., zaskarżając go w zakresie punktu 1 i 3.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zasada dobrego sąsiedztwa nakazuje przedkładać znaczenie kontynuacji funkcji zabudowy ponad interes inwestora, a za rażące naruszenie prawa może zostać uznane samo tylko potencjalnie błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, podczas gdy za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznawane błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, a pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy, nie można wykładać w sposób prowadzący do akceptacji, jedynie powielania zabudowy zastanej.
2. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
3. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz.1066 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie czyniące zadość wymogom stawianym art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, bez rzetelnego przedstawienia stanowiska wszystkich stron postępowania i bez wskazania takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi oraz nie wskazaniem przyczyn dla których nie doszło do odstąpienia od zasady ochrony tymczasowej, będącej regułą wypływającą z art. 152 § 1 p.p.s.a.;
4. 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a., poprzez odstąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku od obligatoryjnego rozważenia kwestii odstąpienia od reguły niewywoływania przez uchylone akty lub czynności skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku i w konsekwencji nie postanowieniem przez WSA w Gdańsku, że zaskarżona decyzja, pomimo uwzględnienia skargi wywołuje normalne skutki, aż do uprawomocnienia się wyroku Sądu pierwszej instancji, co uzasadnione jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy faktem zrealizowania przez skarżącego kosztownej inwestycji budowlanej, której rozbiórka wiązałaby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody;
5. 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej, prowadzącym do uwzględnienia skargi, mimo że przeprowadzone przez organ administracji postępowanie, prowadzące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie wykazało, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

1. 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów i zdjęć na okoliczność podniesione w uzasadnieniu;
2. 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. i I. T. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów zawartych w punktach II.1) i II.2) skargi kasacyjnej. Autor środka zaskarżenia redagując zarzuty niezasadnie wskazuje na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Ponadto, art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Sąd w składzie obecnie orzekającym, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Czy innym jest natomiast to, czy stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku zasługuje na aprobatę. Jak wyżej zauważono, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę kasacyjną podnosząc wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i pominięcie okoliczności "zakończenia budowy przedmiotowej sali bankietowej", nie wyjaśnia jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miał ten fakt.

Na marginesie, okoliczność wybudowania obiektu nie stanowi przeszkody do wyeliminowania z obiegu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej powołuje się na stanowisko doktryny i zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu brak rozważenia zastosowania odstępstwa od ustawowej zasady zawartej w analizowanej normie prawnej, nie wyjaśnia natomiast zależność pomiędzy faktem wybudowania obiektu, a tym jaki skutek miałoby zastosowanie przez Sąd I instancji art. 152 § 1 p.p.s.a. i orzeczenie, że pomimo uchylenia decyzja wywołuje skutek prawny. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wyjaśnić, że trudno jest w niniejszym przypadku mówić o tym, z uwagi na charakter wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, że mogłaby wywoływać skutek prawny, skoro odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji.

Wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 p.p.s.a. odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przepis art. 152 p.p.s.a. nie daje podstaw do stwierdzenia, że jest przesłanką do zastosowania w każdej sytuacji uwzględnienia skargi na akt lub czynność. Wykluczyć należałoby stosowanie tej konstrukcji do aktów z natury rzeczy niepodlegających wykonaniu oraz do aktów lub czynności już wykonanych przed wydaniem wyroku (zob. Sawuła R., PiP 2004/8/71, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 8).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione są natomiast zarzuty z punktów I. i II.3) skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Także rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W orzecznictwie przyjmuje się, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2071/15; z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 606/20). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, że oczywistym jest, że zaplanowana na terenie działki nr [...] sala bankietowa nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji dla zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej zlokalizowanej w pobliżu działki inwestycyjnej, jak i nie będzie stanowiła jej uzupełnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że "w dobie dzisiejszej nieliczne są przypadki urządzania wesel w domach prywatnych, lecz regułą jest korzystanie w tym celu ze specjalnie do tego przeznaczonych obiektów usługowych. Jeżeli kiedyś wesela odbywały się w domach mieszkalnych, to obecnie urządza się je właśnie również w domach, lecz służących tej funkcji. Śmiało więc można powiedzieć, że uprzednia funkcja domów mieszkalnych w zakresie urządzania w nich wesel została przeniesiona również na domy, lecz domy weselne. Stąd zachowano określenie "dom" z dodatkiem jednak "weselny", aby nie zagubić tej niezbędnej funkcji domu mieszkalnego, uprzednio a niekiedy również nadal, przypisanej domom mieszkalnym.

Tym samym nie można skutecznie twierdzić, że funkcja domu weselnego pozostaje w kolizji z funkcją mieszkalną danego terenu, gdyż stanowi w istocie jej nierozłączny i niezbędny element."; "dom weselny da się pogodzić z przeważającym na tym terenie zagospodarowaniem o funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Sąd uznał za organami, że dom weselny będzie uzupełnieniem dotychczasowego zagospodarowania o funkcji mieszkaniowej bowiem będzie zaspokajał potrzeby kulturalne lokalnej społeczności w zakresie możliwości wyprawiania imprez okolicznościowych. Na tej podstawie Sąd uznał, że organy wykazały, iż zasada kontynuacji funkcji zagospodarowania nie zostanie naruszona a wręcz przeciwnie dotychczasowa funkcja mieszkalna zostanie uzupełniona o odpowiadającą jej (dającą się z nią pogodzić, niesprzeczną) funkcję usługową w postaci domu weselnego" - zob. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1753/10; z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17.

Powyższe rozważania można przenieść na grunt niniejszej sprawy, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla "sali bankietowej" oraz stwierdzić, że nie sposób jest przyjąć, aby realizacja spornej inwestycji mogła w sposób rażący naruszać zastany sposób zagospodarowania terenu. Kwestia zaś wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość ewentualnego zagrożenia co do pogorszenia się warunków komunikacyjnych, czy zwiększenia hałasu, co do zasady, może być rozważana dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, w którym to postępowaniu następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. W razie spadku wartości nieruchomości sąsiednich w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściciele tych działek mogą wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie (art. 63 ust. 3 u.p.z.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że wprawdzie doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego, jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Ponownie należy odwołać się do charakteru niniejszego postępowania administracyjnego oraz podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W analizowanym przepisie jest mowa o wyznaczeniu minimalnego obszaru analizowanego - "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" - co nie oznacza, że obszar ten nie może zostać "rozciągnięty". W wynikach analizy wskazano, że "w obszarze analizy i w nieco dalszym sąsiedztwie znajduje się zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W związku z powyższym planowana budowa sali bankietowej jest tożsama z istniejącą w obszarze analizy oraz sąsiednim, funkcją zabudowy". Okoliczność, iż obszar ten wyznaczony został w wymiarze większym niż minimalnie wymagany nie może być, co do zasady, uznana za rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż taki sposób postępowania jest wprost przez przepisy dopuszczany. Jakkolwiek słusznie zauważa Sąd I instancji, że poszerzenie obszaru mogło posłużyć poszukiwaniu funkcji i parametrów zabudowy, które uzasadniałyby lokalizację wnioskowanej zabudowy, jednakże nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa. Tym bardziej, gdy przyjmiemy, że planowany obiekt stanowi uzupełnienie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w sąsiedztwie. W wynikach analizy odwołano się do obszaru analizy i dalszego sąsiedztwa, jednak nie można czynić organowi zarzutu w tym względzie, albowiem z obszaru przyjętego do analizy wynika, iż znajdują się na nim tereny zarówno zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy usługowej.

W niniejszej sprawie nie podważono też skutecznie stanowiska organu nadzoru, że ustalone w decyzji parametry nowej inwestycji nie odbiegają w znaczny (rażący sposób) od parametrów zabudowy istniejącej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej i brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 12 lipca 2016 r., na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok (w zakresie punktu 1 i 3) i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).