Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] odmawiającą w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt. 1 kpa uchylenia decyzji własnej Nr [...] z dnia [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nałożył na inwestora E. N. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany w wykonanych robotach budowlanych. Ta decyzja została zakwestionowana przez J. G., jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa przyjmując, że J. G. nie ma przymiotu strony.
Po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] Nr [...].
Rozpatrując sprawę w wyniku odwołania J. G., organ odwoławczy stwierdził, iż we wniosku o wznowienie wskazana została podstawa żądania - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, tj. sytuacje w których wznawia się postępowanie, gdy dowody na których oparto ustalenie faktyczne okazały się fałszywe lub też decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Analizując w tym aspekcie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż decyzja w stosunku do której żąda wznowienia postępowania i jej uchylenia, została oparta na okolicznościach, które okazały się fałszywe ani też, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wydana została w wyniku przestępstwa.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organy administracji nie mogą wkraczać w kompetencje sądu karnego, by przeprowadzać postępowanie dowodowe dla wykazania popełnienia przestępstwa i sfałszowania dowodu. Dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G. podnosząc, że sprzeczne z prawem było nieuznanie go za stronę w decyzji z dnia [...], że niezrealizowanie i fałszywe potraktowanie przez organ jego wniosków dowodowych jest przestępstwem, że organ powinien z urzędu zawiadomić organy ścigania, a wydana decyzja niezgodnie z prawem jest przestępstwem oraz, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dba o prestiż swojego urzędu i w innej sprawie był przestępcą, a skarżący nie wierzy jego urzędnikom. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, bo nie powinna być wydana.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podkreślając, że przedmiotem postępowania odwoławczego była ocena czy faktycznie wskazane przez wnioskującego przesłanki wznowieniowe wystąpiły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyjaśnił, iż wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej i dotyczy tylko decyzji ostatecznej. Zakres postępowania wznowieniowego wyznacza art. 149 § 2 kpa, wedle którego przedmiotem postępowania jest ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 kpa.
W przedmiotowej sprawie, rozpoznawanej w trybie wznowieniowym, jak wyjaśnił Sąd, organ badał czy zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 kpa, warunkujące rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].
Wnioskujący o wznowienie jako podstawę wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, a więc sytuację gdzie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, zaś decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.
Powyższe przesłanki, jako wskazane w ustawie i powołane przez stronę, decydowały o wznowieniu postępowania przez organ, co z kolei było podstawą do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem administracji, że jeżeli strona domaga się wznowienia postępowania z uwagi na fałszywe dowody, to obowiązana jest przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, bowiem organ administracji we własnym zakresie takiego postępowania nie przeprowadza. Również twierdzenie strony o popełnieniu przestępstwa powinno być poparte prawomocnym orzeczeniem sądu.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak dowodów potwierdzających, iż decyzja, co do której zgłoszono żądanie wznowienia postępowania i w efekcie jej uchylenia, została oparta na okolicznościach fałszywych, a wydano ją w wyniku przestępstwa, powoduje, iż nie można było stwierdzić czy w sprawie wystąpiły rzeczywiście przyczyny wznowienia, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Nie podzielając zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i dokonał oceny materiału, a z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu (postępowanie zostało wznowione, bo skarżący, którego wcześniej nie uznano za stronę, ma przymiot strony). Nadto Sąd pierwszej instancji zgodził się też ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organy administracji nie mają uprawnienia i nie mogą wkraczać w kompetencje sądu karnego, by przeprowadzać postępowanie dowodowe dla wykazania faktu popełnienia przestępstwa i sfałszowania dowodu.
Konkludując przyjęto, że skoro zatem żadna z przesłanek wznowieniowych, wskazanych przez skarżącego nie została udowodniona, organ mógł tylko odmówić uchylenia decyzji co do której wznowiono postępowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik J. G. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 pkt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie ocenił w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy. Sąd ten m.in. powtórzył za uzasadnieniem odpowiedzi na skargę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2005 r., iż organy administracji nie mają uprawnienia i nie mogą wkraczać w kompetencje sądu karnego, by przeprowadzić postępowanie dowodowe dla wykazania faktu popełnienia przestępstwa, (str. 4 uzasadnienia wyroku). Jednakże zgodnie z art. 304 § 1 i 2 kpk taki obowiązek spoczywa na każdym kto dowie się o popełnieniu przestępstwa, a na instytucjach państwowych i samorządowych w szczególności zwłaszcza, jeżeli pozostaje to w związku z ich działalnością.
Skarżący wskazywał na te okoliczności w swoich pismach, a dotyczyły one kwestii budowlanych czyli pozostających w związku z działalnością Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Budynek N. został zrealizowany bez ważnego pozwolenia na budowę. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z., na spornej działce mógł budować tylko jeden inwestor, natomiast według informacji skarżącego pobudowało się dwóch inwestorów. Działki mają więc powierzchnie po 1286 m. kw. zamiast nie mniej niż 2000 m. kw. każda. Budynek N. jest budynkiem trzypiętrowym zamiast parterowym. Zgodnie z § 11 i 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek powinien być tak wznoszony aby nie wprowadzać uciążliwości.
Natomiast usytuowanie budynków pp. N. i W. jest tego rodzaju, że utrudnia należyte korzystanie skarżącemu ze swojej posesji m.in. poprzez ograniczenie naturalnego oświetlenia dla jego budynku oraz zwiększenie hałasu z uwagi na dwóch inwestorów. Ponadto nie zostały zachowane odległości pomiędzy budynkami N. i W. określone w § 12 wyżej wymienionego Rozporządzenia, co ma niewątpliwy wpływ na bezpieczeństwo w przypadku zagrożenia pożarowego.
Ponadto zdaniem skarżącego w sytuacji kiedy ten w piśmie z dnia [...] kierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego składał wnioski dowodowe zmierzające do wyjaśnienia okoliczności prowadzenia budowy przez inwestorki to przyjmowanie, iż taka wiadomość nie wymaga sprawdzenia, może być traktowane jako bardzo dowolna interpretacja art. 304 kpk. zwłaszcza, że N. w związku z prowadzeniem robót budowlanych została ukarana mandatem.
Niezależnie od powyższych argumentów, złożenie niniejszej skargi jak podkreślono jest także podyktowane względami interesu społecznego i słusznym interesem skarżącego jako strony. Nie można bowiem w niniejszej sprawie ograniczyć się tylko do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i pominąć jej rozpoznanie w świetle przesłanek do zmiany bądź uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżącego sprostowała oczywista niedokładność pisarską zawartą w podstawie skargi kasacyjnej wniesionej 13 czerwca 2006 r. w ten sposób, że zamiast art. 145 pkt c wpisuje art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c., bowiem powyższa niedokładność była skutkiem zakłóceń pracy komputera.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika J. G. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą) w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zatem jeżeli Sąd administracyjny po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego nie będąc związany granicami skargi wykaże, nieistnienie naruszenia prawa w zaskarżonych rozstrzygnięciach albo istnienie naruszenia prawa nie dającego podstaw do uwzględnieni skargi (tj. naruszenie nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia), wówczas stosuje konstrukcję przewidzianą w art. 151 ustawy.
Natomiast według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiałby wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.
Jednakże zauważyć należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego, powołany wyżej wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej nie jest wystarczający do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej, czego nie uczyniono. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji, musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu.
Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należy, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, albowiem wydane w toku postępowania wznowieniowego decyzje nie naruszają prawa.
Zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub 145a kpa. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji uchylić jej w tym trybie.
Podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie stanowiła przesłanka z art. 145 §1 pkt. 1 i 2 kpa tj. wydania decyzji w wyniku przestępstwa jak i dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Obie w/w przesłanki wznowienia tj. zarówno sfałszowanie dowodu jak i wydanie decyzji w wyniku przestępstwa musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem Sądu lub innego organu. Przesłanka ta w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie została spełniona, bowiem strona nie przedstawiła takich orzeczeń. Dlatego też na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa, w rozpoznawanej sprawie należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.
Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej, co prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.