Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2592/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w Warszawie (dalej: "Skarżąca") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie (dalej: "Wspólnota") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprawę zainicjowało pismo mieszkańców budynku o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego tego budynku. PINB przeprowadził kontrole w dniu 27 stycznia 2015 r. oraz 28 lutego 2015 r. stwierdzając, że w budynku znajduje się garaż podziemny w dwóch poziomach w poziomie - 1. Nad garażem na parterze budynku usytuowane są lokale usługowe, w tym sklep. Na powierzchni spodniej stropu garażu, nad którym usytuowany jest sklep, wykonane są wzmocnienia z listew węglowych o różnym rozstawie kilkudziesięciocentymetrowym w obu kierunkach – dotyczy to powierzchni pomiędzy klatkami E i F. W miejscach zamocowania listew, strop żelbetowy posiada liczne spękania i zarysowania.
W kilku miejscach występują wysolenia nad stropem, wysolenia są suche i przy dotyku odpadają od powierzchni betonu. W dniu 11 czerwca 2015 r., przedstawiciel Wspólnoty przedłożył protokół z przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia dokonanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno–budowlanej, wpisane na listę członków właściwej Izby Inżynierów Budownictwa. Autorzy oceny wskazali na konieczność wykonania niezwłocznie zabezpieczenia przeciwpożarowych wzmocnień konstrukcyjnych z taśm z włókien węglowych w garażu. W tych okolicznościach PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: "P.b."), decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nakazał Wspólnocie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego stropu garażu przedmiotowym budynku i wykonanie niezbędnych robót wskazanych w protokole z przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia, w terminie czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota podnosząc, że organ pominął w decyzji aktualny stan stropu garażu oraz, że wykonanie zabezpieczenia przeciwpożarowych wzmocnień konstrukcyjnych z taśm z włókien węglowych przy użyciu masy spowoduje zamaskowanie występujących na stropie spękań, zarysowań, ubytków, co utrudni właściwą ocenę stanu technicznego stropu w czasie przeglądów ogólnobudowlanych.
WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdzając, że protokołu dotyczącego przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia nie można uznać za dokument określający aktualny stan techniczny stropu garażu przedmiotowego budynku. Opracowanie zostało sporządzone w listopadzie 2014 r., a pismo inicjujące postępowanie w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego garażu datowane jest na grudzień 2014 r. WINB wskazał, że w piśmie z dnia 6 grudnia 2014 r. mieszkańcy budynku zwracają się o interwencję w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu usługowym znajdującym się w przedmiotowym budynku, a powiatowy organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia legalności robót budowlanych oraz ich wpływu na stan techniczny tego budynku. Celem powinno być ustalenie aktualnego stanu technicznego stropu garażu w tym budynku oraz ustalenie przyczyny ewentualnych nieprawidłowości.
Natomiast w sytuacji uznania, że przyczyną nieodpowiedniego staniu technicznego stropów garaży jest wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym w budynku, zasadnym byłoby przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 P.b., przy czym obowiązki związane z usunięciem tychże nieprawidłowości winny być nałożone na inwestora robót, nie zaś na Wspólnotę.
W skardze Skarżąca zarzuciła brak dokonania własnych ustaleń przez organ odwoławczy, które skutkowały błędną decyzją.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, odsyłając do uzasadnienia.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że Skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi na decyzję WINB z dnia [...] września 2015 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, Skarżąca była wpółużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której jest zlokalizowany przedmiotowy budynek. Funkcję zarządcy budynku pełniła jednak Wspólnota Mieszkaniowa utworzona w tym budynku przez ogół właścicieli lokali, których lokale wchodzą w skład budynku ulokowanego ma przedmiotowej nieruchomości. Garaż stanowi część wspólną budynku, zatem tylko wspólnota zarządza tą częścią budynku, do czego umocowuje ją treść art. 6 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892, dalej: "ustawa o własności lokali").
Zatem tylko Wspólnota mogła być podmiotem obowiązków nakładanych decyzją administracyjną przez PINB. Jest ona również adresatem nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Oceniając jednocześnie zaskarżoną decyzję WSA stwierdził, że zasadnie WINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, bowiem nie zostały ustalone wszystkie okoliczności faktyczne. W szczególności dotyczy to lokali, w których prowadzone były prace budowlane podlegające nadzorowi właściwych organów. Zakres tych ustaleń jest na tyle istotny, że dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie mógł być ustalany przez organ odwoławczy.
W konsekwencji, za bezzasadne uznał zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W konkluzji WSA w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną wniosła R. Sp. z o.o. w Warszawie, dalej: "Skarżąca kasacyjnie" (spółka powstała w wyniku połączenia przez zawiązanie nowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, na którą przeszedł majątek Skarżącej oraz spółki komandytowej M. spółka z o.o. spółka komandytowa). Zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie – o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").
Wyrokowi zarzuciła na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.") poprzez dokonanie błędnej oceny i uznanie, iż w niniejszej sprawie miał on zastosowanie, ewentualnie, iż brak było możliwości zastosowania przez organ II instancji art. 136 K.p.a., tym samym brak było możliwości orzeczenia co do istoty sprawy i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję administracyjną organu I instancji, w szczególności gdy sprowadzało się to do ewentualnego pominięcia znajdujących się w aktach sprawy materiałów dowodowych, które stanowiły podstawę do wyjaśnienia ustalonych i znajdujących oparcie w dokumentach podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy i na podstawie których, można było rozstrzygnąć sprawę w swej istocie, a zatem skutkowało błędnym zastawaniem art. 151 P.p.s.a.,
- b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na nieskonfrontowaniu zarzutów podniesionych w skardze ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, tj. zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. oraz 6,7,8,10 i 12 K.p.a. - określonych w nich zasad praworządności i oceny materiału dowodowego przez przekroczenie granic działania na podstawie prawa, dopuszczenie w to miejsce arbitralnej oceny i błędnej wykładni obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach a także pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii i nie zbadanie m.in. czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone zgodnie z prawidłową reprezentacją odwołującego się;
- c) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone przez organ I instancji, oraz brak wykazania, iż naruszenie miały realny i istotny wpływ w okolicznościach niniejszej sprawy na jej wynik, tym samym naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy.
W uzasadnieniu Skarżąca kasacyjnie wskazała, że błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. wynikało z nienależytej oceny okoliczności zarzutu naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny i uznanie, że w niniejszej sprawie miał on zastosowanie, względnie brak było możliwości zastosowania przez organ II instancji art. 136 K.p.a. — tj. występował brak możliwości orzeczenia co do istoty sprawy i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję administracyjną organu I instancji. W szczególności ocena sprawy przez organ odwoławczy sprowadziła się wyłącznie do jednego aspektu postępowania i pominięcia znajdujących się w aktach sprawy materiałów dowodowych. Organ odwoławczy nie dokonał żadnej merytorycznej i prawnej kontroli zgromadzonego w aktach sprawy materiału, jedynie zawęził swoją rolę do skontrolowania wydanej w sprawie decyzji pod względem proceduralnym i naruszył tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania, jak i trwałości decyzji.
Zarzuciła, że WSA pominął fakt, iż PINB dokonał przed wydaniem decyzji dwóch wizyt kontrolnych w miesiącu styczniu i lutym 2015 r., mających za cel dostateczne wyjaśnienie zgłoszonych nieprawidłowości. Tym samym podstawą przy wydaniu decyzji nie była wyłącznie opinia sporządzona w listopadzie 2014 r., ale wykonane przez organ czynności kontrolne (wizje lokalne z udziałem stron), a także stosowana opinia złożona przez uczestnika postępowania. Nadto WSA nie skonfrontował zarzutów podniesionych w skardze ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Jedynie w lakoniczny sposób odniósł się do złożonych w skardze zarzutów co do weryfikacji prawidłowej reprezentacji odwołującego się, tj. Wspólnoty - w szczególności braku uchwał o powołaniu zarządu w aktach w toku postępowania przed WINB, zaniechanie powiadomienia stron o zakończonym postępowaniu gromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji.
W skarżonym orzeczeniu WSA błędne za to przyjął, że normy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ I instancji; nie wywiódł także koniecznej okoliczności, aby naruszenia miały realny i istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym stanowiły rzeczywistą podstawę do oparcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego organu II instancji na ich podstawie - przesłance naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy orzekając w sprawie miał niezbędny i pełny materiał zgromadzony w aktach sprawy, z którego nie skorzystał i nie analizował.
Wobec powyższego zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji mimo zaistnienia przy jej wydaniu ww. naruszeń przepisów postępowania winno skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał skarżone orzeczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym najdalej idący jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny i uznanie, że w sprawie przepis ten miał zastosowania, ewentualnie, że brak było możliwości zastosowania przez organ II instancji art. 136 K.p.a.; naruszenie to skutkowało błędnym zastosowaniem art. 151 P.p.s.a.
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać też należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.; zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Natomiast konieczność uzupełnienia tylko w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, co w konsekwencji wyłącza możliwość wydania decyzji kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie trafnie WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji organu I instancji o nałożeniu obowiązków na Wspólnotę, było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., ze względu na zakres postępowania wyjaśniającego, który wymagał uzupełnienia. W tym miejscu należy wskazać na uzasadnienie decyzji WINB, w którym zwrócono uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do robót budowlanych prowadzonych w lokalu usługowym znajdującym się nad garażem oraz wpływu tych robót na stan techniczny przedmiotowego budynku. Słusznie też organ odwoławczy wyeksponował, że oparcie rozstrzygnięcia na opracowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku sporządzonym w listopadzie 2014 r. było nieprawidłowe, skoro pismo inicjujące postępowanie administracyjne datowane było na grudzień 2014 r. Wady te niewątpliwie świadczą o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wprawdzie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skrótowo nawiązał do tych motywów kasacyjnego rozstrzygnięcia WINB, jednakże nie podważa to zasadności konkluzji o istnieniu podstaw do wydania decyzji mającej oparcie w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia powyższego przepisu jest nieusprawiedliwiony.
Konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. jest to, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone przez organ I instancji, z konsekwencjami w postaci naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy, również nie może odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy wykazał braki w postępowaniu wyżej wskazane, które przy zasadnej akceptacji WSA, były następstwem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyżej wymienionych.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu wskazać należy, że przywołane w petitum środka odwoławczego przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. mają charakter ustrojowy: zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepisy te mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie WSA rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną i stosując kryterium legalności skargę oddalił. Sporządził też uzasadnienie mieszczące się we wzorcu ustawowym, przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083).
Pomimo zbędnych rozważań zawartych na str. 6 - 7 uzasadnienia, wobec zawarcia przez WSA stanowiska odnośnie do stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny podniesionych skargą zarzutów skierowanych do kasacyjnego rozstrzygnięcia WINB, sporządzone uzasadnienie pozwalało na instancyjną kontrolę wyroku. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia wymienionych w ocenianym zarzucie przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. W konsekwencji, oddalenie skargi nie może być uznane za naruszenie art. 151 P.p.s.a.
Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.