Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1375/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowane budynku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji (po przeprowadzeniu postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego i rozpatrzeniu wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie oraz po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnej) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w L. wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...] w m. R., gm. N..
Organ I instancji wskazał, że legalizacja ww. budynku jest możliwa, ale w związku z analizą opinii fotogrametrycznej zdjęć lotniczych wątpliwości budzi podstawa prawna tej legalizacji. W sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek został pierwotnie zrealizowany przed 1995 rokiem; zaś ww. opinii wskazano, że budynek ten był rozbudowywany w 2007 r. Oznacza to, że budynek wybudowany pod rządami "starego" Prawa budowlanego z 1974 r. różni się od tego obecnego. Jeżeli obiekt powstał pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., w sprawie legalizacji tego budynku powinien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie może zastępować postępowania legalizacyjnego. Zdaniem WINB, organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowy budynek nie może podlegać legalizacji na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ w obecnym kształcie nie powstał przed datą 1 stycznia 1995 r. Ponadto organ II instancji wskazał, że przedmiotowy budynek zmienił swoje wymiary i kształt pomiędzy rokiem 2001, a 2015. Takie ustalenia obligowały organ do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowane ze względu na konieczność przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie Prawa budowlanego z 1994 r.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2 K.p.a.; art. 7b K.p.a.; art. 81a § 1 K.p.a. i art. 75 § 1 K.p.a. Skarżący zakwestionowali legalność ww. opinii fotogrametrycznej. W ich ocenie, organy w sprawie nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy został wzniesiony budynek.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1375/19, oddalając skargę, wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy fundamentalne znaczenie miało ustalenie, kiedy została zakończona budowa przedmiotowego budynku, tj. czy przed 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie. W zależności od tego ustalenia mają bowiem zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. bądź Prawa budowlanego z 1994 r. W tym zakresie organy dopuściły szereg dowodów, w tym w szczególności zeznania dwóch świadków, ale także dwie opinie (fotogrametryczną i geodety). Jednak zeznania świadków pozostawały w sprzeczności z załączoną opinią fotogrametryczną (obejmująca także stan faktyczny z 2015 r.). Z zeznań wynika, że bryła przedmiotowego budynku nie zmieniła się od początku lat 90-tych; zaś z opinii fotogrametrycznej – że pomiędzy 2001, a 2015 doszło zmian (przekształcenie budynku gospodarczego w budynek mieszkalny). Z opinii geodety wynika zaś, że pomiędzy 1997, a 2007 r. dach budynku uległ powiększeniu. W ocenie geodety, nie jest możliwym dokonanie dodatkowych ustaleń.
Sąd zwrócił uwagę, że opinia geodety odnosi się do okresu 1997-2007; a opinia fotogrametrysty wskazuje na stan faktyczny z 2015 r. Zdaniem Sądu, okoliczność ta jest kluczowa, ponieważ jeżeli zaszły zmiany w bryle budynku pomiędzy rokiem 2007, a 2015, to oznacza, że postępowanie legalizacyjne powinno zostać przeprowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Takie wnioski wynikają z opinii fotogrametrysty.
Mając to na względzie Sąd zgodził się z WINB, że w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego osobowe źródła dowodowe ustępują niekiedy obiektywności materialnym źródłom dowodowym. Co do zasady K.p.a. nie wprowadza hierarchii dowodów, ale trzeba mieć na względzie, że w przypadku wątpliwości decydujące znaczenie może mieć dowód z dokumentu. Tak jak w tej sprawie, już samo porównanie dokumentacji fotograficznej z lat 1997, 2007 i 2015 pozwala na wyciągniecie wniosków, że w okresie tym doszło do istotnej rozbudowy spornego budynku mieszkalnego (uwidoczniona zmiana parametrów, bryły i wielkości). W konsekwencji Sąd nie doszukał się wskazywanego w skardze naruszenia przepisów K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca – A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku lub zmianę w całości przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1 i 2 K.p.a. polegające na dokonaniu przez organ błędnych ustaleń faktycznych, na skutek niewłaściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów obu instancji;
- - art. 84 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zwrócenia się do biegłego z zakresu fotogrametrii, pomimo tego, że okoliczności sprawy wymagały pozyskania wiadomości specjalnych;
- - art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie załączonego do akt sprawy dokumentu, tj. "Oceny fotogrametrycznej" za opinię biegłego, pomimo faktu, że dokument ten sporządzony został na zlecenie osoby prywatnej, tj. osoby pozostającej w konflikcie ze skarżącymi, "co pod wątpliwość stawia wiarygodność opinii, jak i załączonych do niej fotografii, których pochodzenie i autentyczność nie została zweryfikowana i zbadana, i pomimo tego, że pozostawały one w sprzeczności z zeznaniami przesłuchanych w sprawie świadków";
- - art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dokonując zróżnicowania mocy dowodowej znajdujących się w aktach sprawy źródłach dowodowych, przyznając prymat "Ocenie fotogrametrycznej" przed zaznaniami świadków i w konsekwencji przyjęcie jedynie na podstawie zdjęć lotnicznych, że doszło do istotnej rozbudowy spornego budynku mieszkalnego tak w kształcie, jak i w powierzchni;
- - art. 29 i art. 32 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że bez względu na to, czy wymiana powierzchni dachu powoduje ingerencję w kubaturę budynku, jego powierzchnię zabudowy, wysokość, długość lub szerokość, każdorazowo jest to przebudowa, remont lub rozbudowa wymagająca pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ignorując fakt, że tego rodzaju prace mogą nie zmieniać powyższych parametrów budynku, mieszcząc się w pojęciu prac konserwacyjnych, do przeprowadzenia których nie jest wymagane ani pozwolenie, ani zgłoszenie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny prawnej jaką wypowiedział Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok.
W pierwszej kolejności nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów K.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy Sąd Administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie K.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami K.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
W zasadzie argumentacja skargi kasacyjnej w ramach zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a. stanowi gołosłowną polemikę z uwzględnionym w sprawie dokumentem, tj. opinią fotogrametryczną. Nie można bowiem zgodzić się twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji w sposób nieuprawniony i bezkrytycznie uznał ww. opinię. Po pierwsze, Sąd, dokonując oceny legalności przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania, wskazał, że w sprawie zostały wzięte pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, a nie li tylko ww. opinia.
Po drugie, Sąd ocenił i wyjaśnił, z jakich względów ww. opinia ma decydujące znaczenie jako dowód obiektywny przed pozostałymi dowodami w sprawie. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że wskazywana opinia fotogrametryczna została sporządzona jako dokument prywatny na zlecenie osoby skonfliktowanej ze skarżącymi. Takie twierdzenia skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej nie obniżają wartości dowodowej ww. opinii na tyle by mogło dojść do podważenia legalności oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Niezależnie bowiem od podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji opinia ta zastała sporządzona przez specjalistę, tj. fotogrametrystę, posiadającego stosowne uprawnienia, a więc osobę posiadającą wiedzę specjalną. A zatem nie znajduje potwierdzenia argumentacja skarżącej jakoby w sprawie nie pozyskano wiedzy specjalnej.
Ponadto uwagi zawarte w skardze kasacyjnej w odniesieniu do treści tej opinii stanowią wyłącznie gołosłowną polemikę skarżącej, która nie zgadza się w wynikiem postępowania. Wskazywana "nielogiczność" tego dokumentu została poniekąd oceniona przez Sąd I instancji, który wskazał, że już samo porównanie dokumentacji fotograficznej z lat 1997, 2007 i 2015 pozwala na stwierdzenie, że doszło zmiany parametrów budynku. W żaden sposób tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ ani nie podważono prawdziwości uwzględnionej w sprawie opinii fotogrametrycznej, ani nie przedstawiono żadnego kontrdowodu, który poddawałby w wątpliwość wartość dowodową zdjęć lotniczych oraz ocenę wynikającą z tej opinii. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie bezpodstawnie dowodowi temu dano pierwszeństwo nad dowodem z zeznań świadków. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a. jako wadliwie skonstruowane i niezawierające usprawiedliwionej argumentacji nie mogły zostać uwzględnione.
Skoro nie podważono w skardze kasacyjnej skutecznie oceny w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do wskazywanej zmiany parametrów budynku, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja skargi kasacyjnej sformułowana w ramach zarzutu naruszenia art. 29 i art. 32 Prawa budowlanego. Argumentacja skargi kasacyjnej, że na przestrzeni lat doszło do ingerencji w poszycie dachu nie jest wystarczająca. Formułując ten zarzut skargi kasacyjnej strona skarżąca powinna uwzględnić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. zrealizowanym od samego początku budynkiem bez pozwolenia na budowę. Zaś rozpoczęcie procesu samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. nie ma decydującego znaczenia dla wyniku sprawy, w sytuacji gdy w toku postępowania oceniono, że także po 1 stycznia 1995 r. skarżący prowadzili proces inwestycyjny ww. budynku realizowanym w ramach "klasycznej" samowoli budowlanej.
Oznacza to, że w takich okolicznościach sprawy zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i Sąd I instancji trafnie ocenili, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym zasadnym było odmówienie skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku w trybie "starej" ustawy. Prowadzenie po 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych w budynku powstałym samowolnie, które to roboty doprowadziły do zmiany parametrów budynku wymaga wdrożenia trybu legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Nie chodzi w tej sprawie o to czy w określonym czasie doszło do przebudowy, remontu i nadbudowy ww. budynku, lecz o ustalony fakt prowadzenia procesu inwestycyjnego, który na przestrzeni lat realizowany był w ramach samowoli budowlanej. Stąd przywołana w skardze kasacyjnej okoliczność zmiany poszycia dachu nie jest przesądzająca w okolicznościach tej sprawy dla podważenia wypowiedzianej oceny co do podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 i art. 32 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.