Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1034/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie [...]sp. z o.o. z siedzibą w W.) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i 31 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 44 § 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] i dopuścił Stowarzyszenie "[...]", zwane dalej "Stowarzyszeniem", do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę pn. "[...]", tworzących samodzielny układ technologiczny wylotu ścieków przemysłowych i ujęcia wody surowej wraz z pompownią wody surowej w miejscowości R., obejmujący obiekty hydrotechniczne służące korzystaniu z zasobów wodnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz przejście magistrali wodno-ściekowej pod drogą krajową nr [...] w km 54.9 i przejście magistrali wodno-ściekowej pod linią kolejową nr [...] odcinek [...]; km 483,5 (kolejowy teren zamknięty) wraz z odcinkiem połączeniowym do rurociągów na terenie [...] na działkach nr ewid. [...], gmina S.; nr ewid. [...], obr. [...], gmina P.; nr ewid. [...],, obr. [...], gmina P.".
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Pomorski odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyżej opisanej inwestycji.
Orzekając na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia GINB wyjaśnił, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej i może ono uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. A takim właśnie postępowaniem, w ocenie GINB, wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ww. ustawy środowiskowej jest sprawa pozwolenia na budowę elektrowni węglowej. Zdaniem organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "Budowa [...] o mocy 2000 MWe koło miejscowości R., gmina P., powiat [...] w województwie [...]".
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku uzgodnił warunki realizacji ww. przedsięwzięcia. Zakresem ponownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko objęto całość przedsięwzięcia, w tym przedmiotowy etap przedsięwzięcia dotyczący infrastruktury towarzyszącej związanej z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki [...].
Mając na uwadze powyższe GINB uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę części przedsięwzięcia, co do którego (jako całości) przeprowadzono ponowną ocenę oddziaływania na środowisko. Tym samym organ stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej, a zatem zasadne było uchylenie w całości postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2012 r. i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony.
Na powyższe postanowienie GINB skargę wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając temu postanowieniu naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 107 § 3, art. 124 i art. 126 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego postanowienia był art. 31 K.p.a., a postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd przytoczył przepis art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, a następnie wskazał, że chodzi tu o przypadki, kiedy na etapie wydawania pozwolenia na budowę przeprowadzana jest procedura oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się na zasadach ogólnych, a więc w oparciu o art. 28 K.p.a. Nadto zastosowanie ma art. 44 ustawy środowiskowej.
Dalej Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż wnioskujące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, tj. organizacją której statutowym celem jest ochrona środowiska oraz to, że ocena oddziaływania całości inwestycji, tj. elektrowni w R. (realizowanej etapami, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę poszczególnych etapów) była przeprowadzona. Bezspornym jest również, że inwestor uzyskał (dla całego przedsięwzięcia) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wydaną [...] września 2010 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w której nakazano przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasady i tryb postępowania dotyczącego ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko są uregulowane w art. 88 i nast. ustawy środowiskowej. Polega ona na przeprowadzeniu oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, a więc między innymi w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej).
Zdaniem Sądu z przepisów wynika, że ponowna ocena (po stwierdzeniu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takiej konieczności) może być tylko jedna. Ponowna ocena została powiązana z dalszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym, między innymi z pozwoleniem na budowę. Jeżeli więc inwestor wystąpi tylko o jedno pozwolenie na budowę, to ponowna ocena będzie przeprowadzona tylko jeden raz. W sytuacji natomiast gdy inwestor, realizując przedsięwzięcie, będzie ubiegał się o kilka pozwoleń na budowę, to w każdym z tych postępowań będzie obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny. To zaś oznacza, że w każdym z tych postępowań będzie brało udział społeczeństwo, a co za tym idzie udział będą mogły również zgłosić organizacje ekologiczne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię zawartej w tym przepisie przesłanki "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa" i związanego z nią odesłania do ustawy środowiskowej wyrażającą się wadliwym poglądem, iż:
- a) postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa jest również postępowanie o udzielenie takiego pozwolenia, w którym nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym, że wymóg udziału społeczeństwa może obowiązywać w oderwaniu od obowiązku przeprowadzenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ponownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (a zatem, że udział taki jest samą konsekwencją statusu "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko"),
- b) ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko można i należy prowadzić każdorazowo w odniesieniu do samodzielnych części przedsięwzięcia, dla których inwestor ubiega się zgodnie z ustawą Prawo budowlane o odrębne pozwolenia na budowę, to jest że dozwolone i prawidłowe jest prowadzenie takiej oceny w stosunku do części przedsięwzięcia i po tym, jak mocą pierwszego z udzielonych pozwoleń wyrażono już zgodę na rozpoczęcie budowy (a zatem, że nie ma przymusu przeprowadzenia oceny oddziaływania całego przedsięwzięcia na środowisko przed udzieleniem pierwszego z pozwoleń na budowę, a więc zgody na realizację przedsięwzięcia w ogóle), która to argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uzasadniany nią zarzut wspierana jest jednoczesnym twierdzeniem organu, podzielonym przez Sąd pierwszej instancji, że:
- - w stanie faktycznym dotyczącym przedsięwzięcia, dla którego skarżąca pozostaje inwestorem, wymagane ponowne postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało już przeprowadzone w odniesieniu do całości przedsięwzięcia w innym, wcześniejszym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla innej części obiektów budowlanych składających się na to przedsięwzięcie, w konsekwencji – wadliwe przyjęcie stosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach sprawy, a tym samym uznanie za odpowiadające prawu postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2013 r. dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia Spółka zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.
Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Jednocześnie przypomnieć należy, iż kontrola legalności dokonywana przez sądy administracyjne odbywa się według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś zmiana stanu faktycznego jak i prawnego po jego wydaniu nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności takiego aktu.
W okolicznościach niniejszej sprawy, wniesiony środek odwoławczy zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na trafnie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając ten zarzut skargi kasacyjnej nie można pominąć również prawidłowej argumentacji zawartej w motywach tejże skargi przywołanej na jego poparcie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie podkreślić należy, iż przepis art. 28 ust. 3, ustawy Prawo budowlane, wyłącza na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stosowanie przepisu art. 31 K.p.a. Wskutek tego organizacje społeczne zostały pozbawione uprawnień do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, może jednak brać udział w powyższym postępowaniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 4 tej ustawy przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. W takim przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy środowiskowej.
Zgodnie z art. 44 ustawy środowiskowej, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Warunkiem zatem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na prawach strony jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przedmiotowej sprawie wydając decyzję środowiskową dnia [...] września 2010 r., określono środowiskowe uwarunkowania realizacji całego przedsięwzięcia. Przypomnieć należy także, iż w decyzji tej przewidziano konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dopiero następnie z woli inwestora, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nastąpiło etapowanie (tj. dzielenie, tzw. "salami slicing") realizacji całego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że powołaną wyżej decyzją środowiskową z dnia [...] września 2010 r. wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku objęto oczywiście całość danego przedsięwzięcia, której realizację następnie inwestor podzielił na poszczególne etapy, występując dla nich o pozwolenie na budowę. W pierwszym etapie było to "główne" pozwolenie na budowę wydane w odniesieniu do budowy podstawowych elementów technologicznych elektrowni, wobec której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wydał, w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko (wymaganej decyzją środowiskową – przypomnienie Sądu), postanowienie uzgadniające z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].
Objęło ono jednak całość danego przedsięwzięcia w zakresie określenia jego środowiskowych uwarunkowań, a nie tylko roboty budowlane objęte zakresem przedmiotowym tego pozwolenia na budowę. Dotyczyło bowiem uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia jako całości.
Powyższe postępowanie zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowaniem z udziałem społeczeństwa do którego ma zastosowanie właśnie art. 44 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że organizacja ekologiczna może uczestniczyć w nim na prawach strony zawsze jeżeli zgłosi chęć uczestnictwa, o co jednak w tym postępowaniu przedmiotowe Stowarzyszenie nie wystąpiło, a co jednocześnie wynika z akt sprawy. Natomiast wystąpiło dopiero o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako organizacja ekologiczna działająca w trybie art. 44 ustawy środowiskowej na następnym etapie realizacji danego przedsięwzięcia w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę magistrali wodno-ściekowej Elektrowni węglowej 2000 MW w R. obejmującej w szczególności przejście magistrali wodno-ściekowej pod drogą krajową nr [...] w km 54.9 oraz pod linią kolejową nr [...], odcinek [...] km 483,5 (teren kolejowy zamknięty).
Tym samym obiekty hydrotechniczne, których dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę stanowią wyłącznie wydzielony element z całego zamierzenia inwestycyjnego realizowanego pod nazwą "Infrastruktura towarzysząca związana z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki [...]".
Również należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, iż nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek ponownej oceny oddziaływania całego (a nie tylko określonej części) przedsięwzięcia na środowisko, został zrealizowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. już na pierwszym etapie realizacji tego przedsięwzięcia objętego pozwoleniem na budowę głównych obiektów technologicznych elektrowni. Stanowisko to zostało ponadto potwierdzone postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r., w którym tenże organ uznaje przeprowadzenie kolejnej ponownej oceny środowiskowej (dla realizacji kolejnego etapu tej inwestycji) za bezprzedmiotowe.
Dlatego też w tej sprawie, na kolejnych etapach realizacji tego przedsięwzięcia, nie jest to już postępowanie z udziałem społeczeństwa o którym stanowi art. 28 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego. Oznacza to, że organizacja ekologiczna nie posiada w przypadku takich postępowań kończących się wydaniem pozwolenia na budowę dla części tego rodzaju realizowanego przedsięwzięcia możliwości udziału w nim na prawach strony w świetle dyspozycji art. 44 ustawy środowiskowej.
Tym samym w świetle powyższych rozważań zaznaczyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w tej sprawie błędnej wykładni powołanego w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 8 lit. c ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 85–95 ustawy środowiskowej, co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, na kolejnym etapie realizacji tego przedsięwzięcia, czyli na etapie wydania pozwolenia na budowę tylko dla wyodrębnionej jego części, w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa. Wynika to z tego, że w tej sprawie, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, takie postępowanie z udziałem społeczeństwa odbyło się już na pierwszym, tj. głównym etapie realizacji tego przedsięwzięcia, kiedy zostało wydane pozwolenie na budowę jego podstawowych obiektów technologicznych.
Stąd też przywołane powyżej uzasadnienie wskazuje na wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zarówno konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jak i w zakresie możliwości dopuszczenia organizacji społecznej na kolejnym etapie postępowania w tej sprawie. Dlatego też należało uchylić zaskarżony wyrok, który zaakceptował wadliwe stanowisko organu odwoławczego w tym przedmiocie, a z uwagi na fakt, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 P.p.s.a.), celowe było również uchylenie zaskarżonego postanowienia z tych samych przyczyn, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku, co uczyniono na mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.