Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2115/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...]na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W wyniku przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli ustalono, że Gmina [...] nie zorganizowała przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Burmistrz [...] wyjaśnił, że ma to związek z projektem "Poprawa standardu świadczonych usług w zakresie selektywnej zbiórki odpadów w Gminie [...]" realizowanym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej "projekt"). Niepowierzenie Zakładowi Gospodarki Komunalnej zadań w zakresie odpadów spowodowałoby konieczność zwrotu otrzymanego dofinansowania ze względu na brak trwałości projektu. Dlatego też Gmina zwróciła się do Ministra Środowiska i Ministra Rozwoju Regionalnego o wyjaśnienie, czy możliwe jest powierzenie zadań związanych z obieraniem odpadów własnej jednostce organizacyjnej.
W zarządzeniu z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz powierzył obowiązki w zakresie świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych Zakładowi Gospodarki Komunalnej w [...], który jest samorządowym zakładem budżetowym i realizuje zadania własne gminy.
Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Gminie [...]administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niezorganizowanie przez Burmistrza [...] przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wymierzając karę w wysokości 20.000 zł wzięto pod uwagę fakt zapewnienia odbioru odpadów komunalnych w Gminie, brak skarg do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczących nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...] oraz podjęcie przez Burmistrza działań mających na celu wyjaśnienie relacji pomiędzy zachowaniem trwałości zrealizowanego projektu, a obowiązkiem zorganizowania przetargu. Istotne znaczenie dla wysokości kary, co zostało pominięte przez organ I instancji, miała również kwestia nieskutecznego zarządzania systemem gospodarowania odpadami. W Gminie nie osiągnięto wymaganych poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła oraz poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych.
W odniesieniu do projektu organ wskazał, że zmiana operatora projektu nie stanowiła znaczącej modyfikacji i była dopuszczalna. Operator wyłoniony w przetargu mógł zostać zobowiązany do wykorzystywania infrastruktury stosownie do zasad realizacji projektu. W ocenie organu przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) stanowią lex specialis względem przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), natomiast w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) nie ma mowy o zadaniach własnych dotyczących odbierania odpadów komunalnych, a jedynie o ich unieszkodliwianiu, dlatego zastosowanie w sprawie znalazły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tej przyczyny organ przyjął, że Gmina powinna była wyłonić w drodze przetargu podmiot odbierający odpady komunalne.
Gmina [...] w skardze na decyzję z dnia [...] 2014 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 6d ust. 1 i art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez przyjęcie, że hipoteza tych norm obejmuje stan faktyczny przedmiotowej sprawy i w konsekwencji wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej; art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez uznanie, że gmina nie może tworzyć jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej dla realizacji zadań własnych w sferze użyteczności publicznej; art. 7 Kpa przez naruszenie zasady praworządności.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że zestawienie przepisów art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą przetargu. Udział jednostek organizacyjnych gminy w systemie odbioru odpadów komunalnych wymaga zatem przekształcenia ich w spółki prawa handlowego. Ustawa nie dopuszcza innego sposobu wyłonienia podmiotu świadczącego te usługi.
Jedynie w sytuacji, gdy rozwiązano umowę na odbieranie odpadów i nie wyłoniono jeszcze w drodze przetargu podmiotu odpowiedzialnego za odbieranie odpadów komunalnych dopuszcza się odbiór odpadów w trybie bezprzetargowym, a gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Dalej Sąd stwierdził, że do przetargów, o których mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę Prawo zamówień publicznych. W myśl zaś art. 2 pkt 11 ustawy Prawo zamówień publicznych przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zamówienie publiczne istnieje tylko wówczas, jeśli między stronami możliwe jest zawarcie umowy.
Zamówienie publiczne nie występuje w sytuacji, gdy gmina wykonuje swoje zadania publiczne przy pomocy jednostek organizacyjnych gminy. Jednostki takie działają w ramach osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku, w ocenie Sądu, zachodzi sytuacja samodzielnego wykonywania zadań przez gminę. Jednostki organizacyjne gminy stanowią bowiem wyłącznie formę organizacyjno-prawną umożliwiającą realizację zadań własnych. Nie są dla gminy podmiotem, któremu powierza się wykonanie zadania o charakterze cywilnoprawnym. W świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego przez Prawo zamówień publicznych jako odpłatna umowa cywilnoprawna pomiędzy zamawiającym i wykonawcą, przy przyjęciu opisanego wyżej sposobu wykonywania zadań publicznych nie dochodzi zdaniem Sądu, do udzielenia zamówienia publicznego.
Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12), którym orzeczono o zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, że art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozbawiają gmin możliwości realizacji zadania własnego, ponieważ nie wyłączono odbioru i zagospodarowania odpadów z zakresu zadań własnych gminy polegających na utrzymaniu czystości i porządku. Odesłanie do prawa zamówień publicznych i związane z tym wyłączenie działalności gminnych zakładów budżetowych, a także ograniczenie uczestnictwa spółek z udziałem gminy jedynie do wypadków, w których są one wybrane w drodze przetargu, nie przekreśla lokalnego charakteru, samodzielności i kreatywności jako konstytucyjnych cech zadania własnego gminy, jak również nie podważa odpowiedzialności gminy za jego realizację.
Sąd uznał, że ocena stanu faktycznego sprawy przeprowadzona przez organy obu instancji była prawidłowa, co oznacza, że powierzenie przez Gminę [...] odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nieposiadającemu osobowości prawnej Zakładowi Gospodarki Komunalnej bez przeprowadzenia przetargu pozostaje w sprzeczności z art. 6d ust. 1 powołanej ustawy. W konsekwencji zaistniały przesłanki do nałożenia na Gminę [...] kary pieniężnej, o której mowa w art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina [...] podnosząc zarzut naruszenia:
- 1. prawa materialnego tj.:
- a) art. 6d ust. 1 i art. 9 z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zrealizowania przez Gminę [...] w 2012 r. projektu "Poprawa standardu świadczonych usług w zakresie selektywnej zbiórki odpadów w Gminie [...]", który otrzymał ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dofinasowanie w wysokości 491 803,26 zł - w ramach którego doposażono jednostkę organizacyjną Gminy [...] - Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] 2 pojazdami specjalistycznymi do transportu wyselekcjonowanych odpadów oraz 520 sztuk pojemników do selektywnej zbiórki odpadów - na której ciąży obowiązek wykazania trwałości zrealizowanego projektu przez 5 lat licząc od dnia jego zakończenia tj. do 2017 r., miała obowiązek zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów mimo, że skutkowałoby to uznaniem, że naruszono trwałość projektu w rozumieniu art. 57 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 210/25) istnieją podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł;
- b) art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że gmina nie może tworzyć jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej dla realizacji zadań własnych w sferze użyteczności publicznej tj. samodzielnego wykonywania zadania polegającego na zorganizowaniu i prowadzeniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 tego artykułu oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd będąc zobowiązany do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oraz nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wbrew swoim obowiązkom nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż w okolicznościach sprawy powinien to uczynić i dokonać krytycznej kontroli rozszerzenia odpowiedzialności Gminy =[...] w stanie faktycznym opisanym w pkt. 1 lit a powyżej;
- 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające, na tym, że Sąd będąc zobowiązany do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oraz nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wbrew swoim obowiązkom błędnie uznał, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcie;
- 4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu prawnego i faktycznego sprawy, brak pełnej wykładni norm prawa materialnego, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności:
- 1) bezzasadne i pozbawione podstaw faktycznych i prawnych uznanie, że skarżąca gmina może: a) przedsięwziąć szereg działań zmierzających do zmodyfikowania elementów projektu i w ten sposób uniknąć zwrotu dofinasowania; b) w umowie zawartej z podmiotem, który wygra przetarg ustalić warunki umożliwiające dalszą realizację projektu;
- 2) nieprzedstawienie i nieprzeanalizowanie wpływu naruszenia trwałości projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 210/25) na obowiązek wynikający z art. 6d ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku niepodzielenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 188 i art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie gmina oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy na wstępie dokonać wykładni prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres postępowania dowodowego i pozwala określić, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione dla prawidłowego zastosowania właściwie rozumianego prawa materialnego.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w świetle których utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań gminy, a w ramach tego obowiązku gminy zobowiązane są do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Gminy mogą również, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Jak wynika z art. 9 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania swoich zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W sprawie nie jest zatem sporne, że gmina ma swobodę wyboru sposobu realizacji zadań własnych – może je realizować samodzielnie, czyli poprzez samorządowe zakłady budżetowe lub spółki prawa handlowego bądź też powierzając zadania podmiotom trzecim, co znajduje odzwierciedlenie w art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.
W wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 291/15 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że co do zasady obowiązek stosowania procedur przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych występuje jedynie wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego chce powierzyć wykonywanie zadania podmiotowi trzeciemu na podstawie umowy. Oznacza to, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej obowiązek stosowania procedur przetargowych nie wystąpi ani w przypadku powierzenia zadań własnej spółce prawa handlowego (gdyż powierzenie zadań nie następuje w drodze umowy, lecz w drodze uchwały rady gminy) ani w przypadku, gdy gmina chce wykonywać zadania przy pomocy zakładów budżetowych (ponieważ ustawa Prawo zamówień publicznych nie dotyczy stosunków gmina – samorządowy zakład budżetowy)
Przepisy art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładają na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Jak wskazuje się w doktrynie ustawa ta stanowi wyłom od zasad rządzących realizacją zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego, nakazując bezwzględny obowiązek organizowania przetargu, nawet wówczas gdy gmina samodzielnie realizuje to zadanie w formie zakładu budżetowego lub spółki na podstawie uchwały rady gminy, stanowiąc lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, ustawie o gospodarce komunalnej oraz ustawy Prawo zamówień publicznych. Pogląd powyższy w pełni podziela i przyjmuje za własny także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.
Za prawidłowe należy uznać odwołanie się przez Sąd I instancji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., K 17/12, w którym zajął on jednoznaczne stanowisko, że w świetle art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego, co wymaga przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego. Na motywy takiego rozwiązania ustawodawcy w ślad za Trybunałem trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, oprócz wskazania, że celem regulacji było uniemożliwienie gminom bezpośredniego zlecenia na odbiór odpadów swoim jednostkom organizacyjnym, nie wymaga to zatem ich ponownego przytaczania. Oznacza to w realiach rozpoznawanej sprawy, że powierzenie przez Gminę [...] odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, nieposiadającemu osobowości prawnej Zakładowi Gospodarki Komunalnej bez przeprowadzenia przetargu pozostaje w sprzeczności z art. 6d ust. 1 powołanej ustawy.
Udział jednostek organizacyjnych gminy w systemie odbioru odpadów komunalnych wymaga zatem przekształcenia ich w spółki prawa handlowego. W świetle powyższych uwag, realizowanie przez Gminę [...] projektu "Poprawa standardu świadczonych usług w zakresie selektywnej zbiorki odpadów w Gminie [...]" nie mogło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowić o wyłączeniu ustawowego obowiązku przeprowadzenia przetargu. Nie do pogodzenia z zaprezentowaną powyżej wykładnią przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest pogląd skarżącej kasacyjnie gminy, że w ramach realizacji zadań w zakresie odbioru odpadów może ona z pominięciem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych wykorzystać do tego własną jednostkę organizacyjną tj. samorządowy zakład budżetowy.
Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9 ust.1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy z dnia o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, z kolei ust. 3 stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Z powołanego przepisu wynika, że zadania gminy, o których mowa w art. 9 ust. 1 określone są w ustawie o samorządzie gminnym (zwłaszcza w art.
7) oraz w innych ustawach, a także przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a owym podmiotem będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstaje bowiem na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi. Z kolei art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Gmina jest zatem uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 cyt. wyżej ustawy) i spółka taka stanowi instrument za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powyższych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że gmina może tworzyć jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej dla realizacji zadań własnych w sferze użyteczności publicznej tj. samodzielnego wykonywania zadania polegającego na zorganizowaniu i prowadzeniu odbierania odpadów, nie zasługuje na uwzględnienie.
W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Naczelny Sad Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w odniesieniu do projektu "Poprawa standardu świadczonych usług w zakresie selektywnej zbiorki odpadów w Gminie [...]", że Gmina może w umowie zawartej z podmiotem, który wygra przetarg, ustalić warunki umożliwiające dalszą realizację projektu w taki sposób, by wyeliminować konieczność zwrotu dofinansowania, o którym mowa w art. 57 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Sposoby alternatywnych rozwiązań, by ograniczyć ryzyko naruszenia trwałości projektu, a co z tym idzie obowiązku proporcjonalnego zwrotu dofinansowania zostały zaproponowane Gminie [...] w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 31 października 2013 r.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, która wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.