Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 570/17 oddalił skargę R. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiatrołapu (pkt I) i przyznał wynagrodzenie dla pełnomocnika za pomoc prawną udzieloną z urzędu (pkt II).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G., zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie I, zarzucając:
- I. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do obiektu wiatrołapu posadowionego na północno-wschodniej części nieruchomości położonej przy ul. M. w Chełmie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że zachodzą przesłanki do jego rozbiórki, podczas gdy w sprawie nie ustalono w sposób ostateczny ilości oraz każdorazowej treści pozwoleń na budowę oraz załączników do tych pozwoleń wydanych skarżącemu w okresie między 1981 -1984 r. oraz w latach 90 XX wieku przez co nie można uznać, że budowa wiatrołapu dokonana została z przekroczeniem prawa;
- II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w szczególności poprzez dokonanie jednostronnej, nieobiektywnej oceny okoliczności oraz nierzetelne i wybiórcze podejście do okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę dowodów poprzez wąski wybór tych okoliczności, które odpowiadają przyjętej przez organ I i II instancji administracyjnej tezie, pomijając przy tym całokształt okoliczności sprawy przemawiających na korzyść skarżącego — tj. w szczególności poprzez:
- a) nierozważenie okoliczności faktycznej możliwości niewykonalności decyzji o nakazie rozbiórki wynikającej z wybudowania i następczej rozbudowy wiatrołapu, na co ma wpływ okoliczność niesamoistności konstrukcji, a to w tym znaczeniu, że jest ona technicznie związana ze wschodnim frontem budynku do którego przylega, bowiem w przypadku nieistnienia pierwotnego fundamentu wiatrołapu - drzwi frontowe wejściowe do nieruchomości znajdowałyby się na wysokości ok. 1,5 metra nad poziomem gruntu,
- b) poczynienie błędnych wniosków z treści dokumentów, tj. wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm (zarówno obowiązującego w 1977 roku, jak i obecnego) i w konsekwencji uznanie, że wiatrołap usytuowany jest niezgodnie z przepisami planu, mimo istniejących rozbieżności między treścią wyrysu oraz wypisu oraz nieostrego pojęcia "zachowania zabudowy według stanu istniejącego",
- c) niedokonanie szerszych ustaleń dotyczących istnienia pozwoleń na budowę wiatrołapu na nieruchomości udzielonych R. G. i w tym zakresie ustalenia, że pozwolenia na budowę z 1984 oraz z 1993 r. nie obejmowały swoim przedmiotem budowy wiatrołapu w wymiarach z 1984 r., jak i obecnie — co stoi w sprzeczności z uwidocznieniem wyrysu wiatrołapu na projekcie indywidualnym elewacji wschodniej nieruchomości przy M.,
- d) uznanie za wiarygodny w całości dowodu z dokumentu, tj. pisma Urzędu Miasta Chełm z dnia [...] stycznia 2017 r. oceniającego budowę wiatrołapu za samowolę budowlaną niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem rozwagą istotnych wątpliwości w tym zakresie z uwagi na treść dokumentów, a to "Załącznika nr 1 do pozwolenia na budowę", decyzji Urzędu Miejskiego w Chełmie z dnia [...] stycznia 1981 roku o pozwoleniu na budowę, wycinka mapy zasadniczej — tj. inwentaryzacji powykonawczej z dnia [...] sierpnia 1990 r.,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 86 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającego na uchyleniu się od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, w szczególności R. i E. G. na okoliczność treści udzielonych im pozwoleń na budowę począwszy od 1981 r., ich przedmiotu, dokonanych czynności poinwentaryzacyjnych, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przyczynił się do ustalenia i wyjaśnienia wszystkich rozbieżności oraz wątpliwości w tym zakresie.
W związku z powyższymi zarzutami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę, tj. pkt I i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a ponadto przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm prawem przepisanych, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, że sporny wiatrołap został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym zarówno w dacie budowy wiatrołapu, jak i obecnie.
Jak wynika z ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, na działce nr [...] położonej przy ul. M. w Chełmie znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, do którego od strony wschodniej dobudowany jest murowany wiatrołap o wymiarach w rzucie poziomym 4,79 m x 3,03 m. Wyżej wymieniony budynek mieszkalny został wybudowany w latach 1981 - 1984 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Chełma z dnia [...] lutego 1981 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z planu sytuacyjnego, stanowiącego załącznik do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, wschodnia ściana budynku mieszkalnego zaprojektowana została w linii zabudowy, tj. w odległości 6 m od granicy działki stanowiącej drogę. Na planie sytuacyjnym nie przewidziano wiatrołapu od strony wschodniej projektowanego budynku.
Wobec tego, jak prawidłowo wskazał organ I instancji w wydanej decyzji, z planu sytuacyjnego wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało budynek mieszkalny bez wiatrołapu. Sporny wiatrołap budowany był w dwóch etapach, tj. w 1984 r. w trakcie realizacji budynku mieszkalnego do jego wschodniej ściany dobudowano część o wymiarach 3,11 m x 2,29 m (widoczny na kopii mapy z dnia 31 sierpnia 1990 r. - karta 11 akt I instancji), a następnie w 1993 r. rozbudowano istniejący wiatrołap do obecnych wymiarów, tj. 4,79 m x 3,03 m. Wschodnia ściana wiatrołapu usytuowana jest przy granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę.
Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Prawidłowo organy uznały, że lokalizacja wiatrołapu przy granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma uchwalonego Uchwałą Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 7 poz. 255 z dnia 11 lutego 2002 r.), na skutek niezachowania linii zabudowy od terenu komunikacyjnego oznaczonego symbolem C6. TDGD-80 - ulica bez nazwy - dojazdowa w sieci dróg gminnych. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających - 6 do 10 m, - szerokość jezdni - 4 do 5 m, - chodniki. Linia zabudowy - do zachowania wg stanu istniejącego.
Nie można podzielić twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że organy błędnie zinterpretowały treść ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zapis planu "linia zabudowy – do zachowania wg stanu istniejącego" oznacza zachowanie linii zabudowy budynków mieszkalnych wybudowanych legalnie przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można przecież uznać, żeby przepisy aktów prawa miejscowego odnosiły się do obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie, czy też legalizowały stan niezgodny z prawem. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy nie ograniczył się do przytoczenia stanowiska Urzędu Miasta w Chełmie zawartego w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. co do braku zgodności spornego wiatrołapu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz dokonał samodzielnej analizy treści tego planu i załącznika graficznego, która znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Należy podkreślić, że również w okresie budowy wiatrołapu plan miejscowy przewidywał linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi. Jak ustaliły organy, w latach 1981 - 1984 i w 1993 r. działka nr [...] objęta była miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej "O.", zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta Chełma Nr 4/77 z dnia 19 marca 1977 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 1 poz. 3 z 1977 r.). Według ustaleń tego planu ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i przylegała do drogi o symbolu [...]. W planie tym linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi. Z powyższego wynika, że lokalizacja spornego wiatrołapu jest również niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy wiatrołapu.
Zasadnie również Sąd I instancji wskazał, że złożona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego kserokopia dokumentu Urzędu Rejonowego w Chełmie zatytułowana "Załącznik nr 1" (k. 36 akt organu I instancji) nie zawiera danych – chociażby daty czy opisu obiektu, które umożliwiłyby organom ustalenie jakiego dokumentu dotyczy, a zatem nie można na jego podstawie ustalić, że był to załącznik do pozwolenia na budowę wiatrołapu. O istnieniu takiego pozwolenia wbrew twierdzeniom skarżącego nie świadczy także znajdująca się w aktach administracyjnych mapa z dnia 31 sierpnia 1990 r. (k. 11), na której uwidoczniony jest wiatrołap w wersji dobudowanej w 1984 r. Dokument ten przedstawia istniejący stan faktyczny, ale nie stanowi dowodu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ podjął działania zmierzające do ustalenia czy na budowę przedmiotowego wiatrołapu udzielono pozwolenia. Organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta Chełma pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. z prośbą o przekazanie dokumentów związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z garażem z dnia [...] lutego 1981 r. Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. wpłynęła odpowiedź z ww. Urzędu, że nie dysponuje takimi dokumentami z uwagi na krótki okres ich przechowywania. W okolicznościach niniejszej sprawy takie działanie należało uznać za wystarczające, gdyż jak już wyżej wskazano, z całokształtu materiału dowodowego wynikało, że wiatrołap został wybudowany bez pozwolenia na budowę.
Nie sposób też podzielić zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie co do stwierdzenia Sądu I instancji, że "również w pierwotnym pozwoleniu na budowę wiatrołap nie figuruje, ani w wymiarach z 1984 r. ani obecnych". Twierdzenia tego nie oparto jedynie – jak wskazuje skarżący kasacyjnie - na "lapidarnym i jednozdaniowym brzmieniu pozwolenia na budowę", ale znajduje ono potwierdzenie w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, na którym nie uwidoczniono wiatrołapu.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności niezbędne do jej rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione, nie można więc zarzucić organom, że nie zdecydowały się na przeprowadzenie ww. dowodu.
Należy także zauważyć, że pozwolenie na budowę wiatrołapu nie mogło być udzielone, bowiem obowiązujący w okresie jego budowy plan miejscowy wyznaczał linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi.
Nie można również podzielić zarzutu braku rozważenia kwestii niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, niewykonalność musi mieć charakter obiektywny, a obowiązek musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Niewykonalność obowiązku musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07; z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08; z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 688/16; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy nie można uznać, aby rozbiórka wiatrołapu, dobudowanego do budynku jednorodzinnego była technicznie niemożliwa, a tym samym, żeby decyzja nakazująca obowiązek rozbiórki była niewykonalna.
W konsekwencji stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy wyjaśniły istotę sprawy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i oceniły zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymagania art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.