Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Wr 630/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego, położonego w Dzierżoniowie przy ul. [...], na działce nr [...], obręb Centrum.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w dniu 31 marca 2003 roku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie wpłynęło pismo Burmistrza Dzierżoniowa zawiadamiające, że ogródek gastronomiczny zlokalizowany w północno-zachodnim kwartale Rynku nie jest realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Przeprowadzone w dniu 29 lipca 2003 roku oględziny fakt ten potwierdziły. Ustalono, że inwestorem jest M. S. oraz że Starosta Dzierżoniowski wydał decyzję z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. Podczas oględzin stwierdzono następujące zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu: na elewacji bocznej wschodniej i zachodniej zamiast otworów okiennych o wymiarach 100x130 cm i 186x130 cm wykonano po dwa otwory o wymiarach 44x54 cm i zamurowano na elewacji zachodniej otwór drzwiowy; na elewacji frontowej zamiast otworów okiennych o wymiarach 186 x 130 cm w ilości 4 sztuk wykonano 6 sztuk o wymiarach 50x54 cm; wypełnienie ścian pomiędzy elementami konstrukcyjnymi wykonano z cegły zamiast dwustronnego obicia płytą prasowaną i wypełnienia wełną mineralną.
W dniu 7 sierpnia 2003 roku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wojewódzkiej Służby Ochrony Zabytków, w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował o wstrzymanie prowadzonych robót. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że M. S., nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dokonał istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę oraz obowiązujących przepisów, przez co naruszył art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2003 roku, Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej realizowanego pawilonu w określonym terminie. Zobowiązany nie dostarczył żądanego dokumentu.
W październiku 2003 roku do Inspektora wpłynęło pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym organ ten, potwierdzając wystąpienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu podał, że dopuszcza realizację pawilonu jedynie w formie ściśle określonej w pierwotnym projekcie i zawnioskował o wydanie nakazu rozbiórki części obiektu, niezgodnej z zatwierdzonym projektem. W dniu 5 grudnia 2003 roku Starosta Dzierżoniowski przesłał do Powiatowego Inspektoratu swoją decyzję z dnia [...] listopada 2003 roku, którą uchylił decyzję z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. S. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2004 roku, Nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 października 2006 roku, sygn. akt SA/Wr 203/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W związku z powyższym Starosta Dzierżoniowski decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...] umorzył swoje postępowanie.
Pismem z dnia 29 marca 2004 roku Burmistrz Miasta Dzierżoniowa zawiadomił Powiatowego Inspektora o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego, poprzez zlikwidowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaznaczając, iż w wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt ten nie istnieje, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że w takim stanie rzeczy dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego w Rynku w Dzierżoniowie, stało się bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem przedmiotu sprawy. Stosownie do art. 105 § 1 kpa organ nadzoru budowlanego orzekł zatem jak wyżej.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S. podnosząc zarzut, iż nie naruszył przy budowie pawilonu gastronomicznego żadnych przepisów prawa budowlanego i nie dokonał samowolnie zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.
Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 105 § 1 kpa podał, że mając na uwadze potwierdzony przeprowadzoną w dniu 25 kwietnia 2008 roku kontrolą na terenie działki nr [...], obręb Centrum, fakt rozbiórki przedmiotowego pawilonu gastronomicznego, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego w Dzierżoniowie ul. [...] stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że powyższe nie stanowi jedynej przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie. Inną przesłanką jest fakt niewydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż uregulowane w art. 48 lub 49b ust. 1, właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać w drodze postanowienia prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ jest zobowiązany podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.
Postanowieniem powyższym organ może również nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust.
1. Zgodnie z art. 51 ust. 1 przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, organ winien nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu, bądź doprowadzenie go do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt III RN 2/99 - OSNCP 2000/9/336, LEX nr 39872). Wojewódzki Inspektor wskazał, iż postanowienie nr 108/2003 wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego zostało wydane w dniu 11 sierpnia 2003 roku, co oznacza, że organ I instancji mógł wydać w sprawie decyzję merytoryczną do dnia [...] października 2003 roku. Wobec niewydania takiej decyzji w wyżej wymienionym okresie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było umorzenie postępowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, w związku z czym nie miały wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. S..
Skarżący stwierdził, iż uważa zaskarżoną decyzję za "krzywdzącą, nietrafną a w związku z tym – nie może się ona ostać". Wniósł o "zmianę tej decyzji – a mianowicie wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie". Podkreślając, że nie dokonał samowolnie żadnych zmian w realizowanym obiekcie i tym samym nie naruszył żadnych przepisów prawa budowlanego, podniósł, iż decyzja Starosty Dzierżoniowskiego eliminująca z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006 roku sygn. akt II SA/Wr 203/04 i Sąd ten przyznał mu "prawo do budowy".
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Wr 630/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
W sprawie rozpatrywanej przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego przy ul. [...] w Dzierżoniowie.
Poza sporem jest, że ten obiekt budowlany został rozebrany, a więc obecnie już nie istnieje. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że skoro wznoszony przez skarżącego pawilon gastronomiczny nie istnieje, to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie tego pawilonu stało się bezprzedmiotowe. Trafnie zatem uznały, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zmian, jakie w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego miały zostać samowolnie wprowadzone przy budowie pawilonu gastronomicznego, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Niezależnie od powyższego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu słusznie zauważył, że skoro postanowienie nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2003 roku, to organ I instancji mógł wydać w sprawie decyzję merytoryczną do dnia [...] października 2003 roku. Ponieważ jej nie wydał w tym okresie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było umorzenie postępowania.
Ponadto, zdaniem Sądu, zauważyć wypada, że gdyby przedmiotowy pawilon nadal istniał i byłoby kontynuowane postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy jego budowie, a organy nadzoru budowlanego ustaliłyby, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, że żadnych samowolnych zmian przy budowie tego obiektu nie było, to przedmiotowe postępowanie również podlegałoby umorzeniu. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, podkreślić należy, iż obecnie ocena, czy faktycznie skarżący żadnych zmian w budowanym pawilonie gastronomicznym nie wprowadził, jak również, czy zmiany takie faktycznie były wykonane, jest niemożliwa, bo pawilonu tego już nie ma.
Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się protokół oględzin z dnia 29 lipca 2003 roku, z którego wynika, że obiekt ten był wznoszony niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonana później rozbiórka pawilonu uniemożliwia weryfikację danych zawartych w powyższym protokole.
Rozebranie wyżej wymienionego pawilonu gastronomicznego spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowolnych zmian, jakie miały być dokonane przy jego budowie w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem uczyniło niemożliwym prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Nie można poddać ocenie zgodności z projektem budowlanym obiektu, który nie istnieje. Skoro nie ma już obiektu, w którym miały być samowolnie wykonane zmiany, to postępowanie w sprawie tych zmian nie ma przedmiotu.
Argumenty podnoszone przez skarżącego, a w szczególności to, czy faktycznie samowolnie wykonane zmiany miały miejsce, miałyby znaczenie, gdyby przedmiotowy obiekt nadal istniał lub gdyby postępowanie prowadzone było w innym przedmiocie niż w sprawie zmian w nim dokonanych. Gdyby bowiem nawet założyć, że do rozbiórki pawilonu mogło dojść niezgodnie z prawem, to ocena w tym przedmiocie nie byłaby dokonywana w postępowaniu dotyczącym samowolnego wykonania zmian w tym obiekcie, a organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ewentualnego naprawiania szkód, które mogły wyrządzić inne organy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył M. S., podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 105 § 1 k.p.a.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ocena przesłanek, które legły u podstaw wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie została dokonana pod kątem oceny całokształtu okoliczności stanowiących podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż w dalszym ciągu pozostaje w obiegu prawnym decyzja Starosty Dzierżonowskiego z dnia [...] maja 2002 roku nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę pawilonu.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ponieważ organ nie wydał w ciągu dwóch miesięcy o wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych decyzji merytorycznej, to powinien wydać decyzję o wznowieniu robót budowlanych, a nie decyzję o umorzeniu postępowania.
Nie można zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uznać, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność, gdyż przepisy k.p.a. nie znają pojęcia nieważności postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 105 § 1 k.p.a.
Z ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie realizacji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu obiektu budowlanego w postaci pawilonu. Podstawą prawną tego rodzaju postępowania jest art. 51 ust. 1 do 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.). Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wydanie decyzji legalizującej obiekt budowlany lub wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywistym i niewymagającym skomplikowanej argumentacji, że wydanie tego rodzaju decyzji możliwe jest wówczas, gdy istnieje obiekt budowlany lub jego część. Jeśli w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego obiekt taki zostanie rozebrany dalsze prowadzenie tego postępowania staje się bezprzedmiotowe.
Nie można bowiem legalizować obiektu, którego już nie ma. Nie można też nakazać rozbiórki obiektu, którego już nie ma. Nie można także wydać w stosunku do nieistniejącego już obiektu decyzji "o wznowieniu robót budowlanych", jak to postuluje wnoszący skargę kasacyjną. Zasadnie w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie, jako bezprzedmiotowe.
Wobec faktu, iż nie było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było też podstaw do zastosowania przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie.
Odnośnie do twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną, iż przepisy k.p.a. nie znają pojęcia nieważności postanowienia wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 156 do 159 k.p.a., które normują kwestie nieważności decyzji wydawanych przez organy administracji. Wskazać również należy na treść art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który stanowi, że: "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1."
Okoliczność, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę pawilonu nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie jest warunkiem umorzenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego uprzednie uchylenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.