Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 818/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Kolegium utrzymało w mocy wydaną na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 63 ust.2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2000 r., poz. 293 ze zm; zwanej dalej: u.p.z.p.), decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na legalizacji punktu handlowo-usługowego na terenie działek nr [...] w miejscowości P., obręb G., gm. J. W skardze kasacyjnej W.B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 6 i 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności postępowania, polegającej na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu słusznego interesu odwołującego;
- 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie polegającym na zbyt rygorystycznym i formalistycznym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalnych,
- 3) art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, iż analiza dokonana dla wskazania wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełna, jasna i wewnętrznie niesprzeczny, podczas gdy wszelkie aspekty przedstawionej analizy, pozostaje w spektrum kontroli organu postępowania, który jest zobligowany do merytorycznej, właściwej oceny dowodów;
- 4) art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem;
- 5) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego nieuwzględnienie w odniesieniu do warunków dotyczących działki skarżącego, poprzez zbyt rygorystyczne i formalistyczne
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżone decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacynej wskazał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, jeżeli zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dopiero w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest sprzeczna z przepisem obowiązującego prawa, organ może odmówić wydania pozytywnej decyzji. Na obecnym etapie postępowania, nadal nie jest wiadomym, jaki rodzaj działalności będzie prowadzony w przedmiotowym obiekcie. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa.
W ocenie skarżącego kasacyjnie analiza urbanistyczna została przeprowadzona wadliwie. Wady te polegają na:
- - sposobie wyliczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (budowlanej) lub terenu - wskazane zostały wskaźniki odniesione do części działek budowlanych (dz.nr ewid. [...]) lub terenów, których działka budowlana stanowi tylko część działki ewidencyjnej (dz, nr ewid. [...]) a nie do działek budowlanych (w przeciwieństwie do części analizy dotyczącej szerokości elewacji frontowej, gdzie wskazano działki ewidencyjne wchodzące w skład działek budowlanych;
- - sposobie wyliczenia średnich wartości, jako średnich arytmetycznych, pomijając całkowicie zastosowanie obliczeń średnich ważonych, które za pomocą współczynników wagi uwzględniają rodzaj zabudowy, powierzchnie całkowite budynków i ich położenie w stosunku do zespołu zabudowy handlowo - usługowej, w której położony jest przedmiotowy budynek handlowo - usługowy, będący przedmiotem wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Wiąże się to zatem z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (wyrok NSA z 10 maja 2017 r., II GSK 2193/15, LEX nr 2350394).
Przywołane w ramach omawianej podstawy kasacyjnej przepisy określają ramy administracyjnego postępowania dowodowego. Zarzucając Sądowi I instancji błędną ocenę, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skarżący kasacyjnie nie uzasadnia, w jaki sposób miało dojść do naruszenia tych przepisów. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena, i w konsekwencji w jaki sposób uchybienia te mogły wpłynąć na wynik sprawy. Brak konkretnych zarzutów w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym.
Nie są również zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Nie ma racji skarżący kasacynie, że nie został wyjaśniony sposób dokonania analizy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wskazano, że obszar został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r.. Nr 164, poz. 1588). Wyjaśniono przy tym, że analizie poddane zostały wszystkie znajdujące się w obszarze budynki. Sąd I instancji ocenił przy tym, że analiza została przeprowadzona w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącego kasacyjnie w zakresie w jakim zarzuca ona Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z dokonanej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że przedmiotowa zabudowa nie kontynuuje cech i parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym w zakresie średniej powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Organy wyjaśniły, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady określania omawianych wskaźników na podstawie średniej powierzchni zabudowy. Takich okoliczności nie wskazano również w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze, że przedmiotowa decyzja została wydana na potrzeby postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, odstąpieniu od omawianej zasady stoi na przeszkodzie również zasada praworządności. W świetle tej zasady, organy demokratycznego państwa prawnego nie powinny wzmacniać sytuacji prawnej podmiotów, które dopuściły się działań niezgodnych z prawem. Strona nie może bowiem czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Innymi słowy, strona, która dopuściła się naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej, nie może być w lepszej sytuacji niż podmiot, który tego prawa przestrzegał wyroki NSA z 5 kwietnia 2023 r. II OSK 1167/20 oraz z 13 kwietnia 223 r. II OSK 878/20; http://rzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w takich okolicznościach organy nie mogą dążyć za wszelką cenę do zalegalizowania samowolnie zrealizowanej inwestycji, której parametry odbiegają od średnich parametrów dla inwestycji znajdujących się w obszarze analizowanym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.