Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1372/22

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/21 oddalił skargę A. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej na działkach nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w W. Sąd I instancji wskazał, że w projektowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), w związku z tym prawidłowo organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy.
2. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
3. 1) przepisów prawa materialnego:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 i art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, dalej uogrl) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka negatywna wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 uogrl w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1463, dalej uol) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wnioskowaniem, że grunt leśny w rozumieniu ww. ustawy to teren obejmujący 375 m2 obszaru oznaczonego w ewidencji gruntów LsV, podczas gdy grunty leśne to grunty określone jako lasy w przepisie art. 3 ust. 1 uol o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha (1000 m2) oraz spełniający dodatkowe przesłanki;
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 79a § 1 i art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jako przesłanki stanowiącej podstawę do wydania decyzji negatywnej, pomimo że nie ma zastosowania w sprawie, gdyż został spełniony warunek istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, co w sposób oczywisty wynika z pozostałej treści uzasadnienia decyzji oraz materiału zgromadzonego w sprawie;
7. 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
8. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7a i 81a Kpa poprzez brak zastosowania celem wyboru takiego sposobu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione, a wątpliwości co do treści normy prawnej są rozstrzygane na korzyść strony, co ma odzwierciedlenie w zastosowaniu wykładni w kontrze do ww. naczelnych norm postępowania administracyjnego, co przejawia się m.in. w oparciu decyzji o wykładnię dokonaną przez WSA w Łodzi w wyroku z 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 647/17 i pominięciu wyroków odmiennie oceniających podobne wnioski przytoczone w piśmie z 23 listopada 2020 r., pomimo że powołany przez organ wyrok zapadł w oparciu o analizę decyzji, którą wydano przed wejściem w życie art. 7a Kpa i 81a Kpa, które zostały dodane przez art. 1 pkt 17 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zmieniającej Kpa z dniem 1 czerwca 2017 r.;
9. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79a § 1 i 2, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez stwierdzenie, że skarżący pismem z 23 listopada 2020 r. nie zmodyfikował skutecznie wniosku, żądając w treści pisma zmiany granic terenu inwestycji zmniejszonej o tereny LsV, nie dołączając jednak wymaganego załącznika graficznego, podczas gdy wnioskodawca nigdy nie był wzywany do uzupełnienia wniosku o nowy załącznik graficzny, pomimo okresu 3 tygodni pomiędzy złożeniem pisma z 23 listopada 2020 r. a wydaniem decyzji, a przy tym nowy załącznik nie był potrzebny, bowiem w piśmie z 23 listopada 2020 r. w końcowej części pn. "Zmiany wniosku" wnioskodawca w sposób bardzo wyraźny wskazał, że: "Obszar oddziaływania inwestycji został określony na kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku kolorem pomarańczowym oraz literami "AB CDEFGHI" z tym, że obecnie obszar od strony Kanału [...] ulega zmniejszeniu o teren LsV", wobec czego Załącznik nr 1 - Mapa w skali 1:1000, stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji, obejmuje już wyodrębnienie obszaru oznaczonego cyframi 1,2,3,4,1 (patrz legenda mapy) we wschodniej części działki nr [...] i nr [...], wobec czego żądanie dołączenia "wymaganego załącznika graficznego" w sytuacji, gdy organ oznaczył sam na mapie obszar wskazany przez skarżącego jako podlegający wyłączeniu, należy uznać za nieuzasadnione a zaniechanie działania organu w zakresie dążenia do uwzględnienia wniosku strony, za jaskrawo widoczne;
10. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 Kpa poprzez brak rozpoznania przez Sąd zarzutu prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę równego traktowania, w sposób niebudzący zaufania do organów, dokonując nieuzasadnionego naruszenia zasad proporcjonalności w zakresie traktowania wnioskodawcy w stosunku do innych obywateli, co skutkowało brakiem w jakikolwiek sposób odniesienia się przez organ do zarzutu, że właściciele nieruchomości przylegającej otrzymali decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] lipca 2014 r. wydaną dla działki przylegającej od strony północnej do terenu inwestycji;
11. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, polegające na braku odniesienia się przez Sąd i powielenie błędu rozpatrując brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, w szczególności podstaw, na jakich organ stwierdził, że brak jest istniejącej zabudowy dostępnej z ul. [...], pomimo jednoczesnego powoływania się w decyzji na treść analizy urbanistyczno-architektonicznej, wskazującej na działki mające dostęp z tej samej drogi publicznej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
3. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
4. 3.3. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
5. 3.4. Rację ma skarżący, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że przez pojęcie "terenu" należy rozumieć wyłącznie obszar działki ewidencyjnej jako całości, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że w stanie prawnym obowiązującym do 3 stycznia 2022 r. (tj. przed wprowadzeniem art. 61 ust. 5a upzp) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu; uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21). Na marginesie należy zaznaczyć, że przyjęcie restrykcyjnej zasady teren = działka ewidencyjna prowadziłoby do jej obejścia poprzez wydzielanie mniejszych działek w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta nie miała jednak wpływu na prawidłowość podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.
6. 3.5. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia pierwszych dwóch zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 i art. 11 uogrl oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. art. 2 ust. 2 pkt 1 uogrl w zw. z art. 3 pkt 1 uol, stwierdzić należy, że nie mogły one zostać uwzględnione. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi okoliczność, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.

1. 1. W przypadku braku takiej zgody, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie skoro część działki nr [...] i [...] to grunty leśne, to rację mają organy twierdząc, że występowanie na terenie spornej nieruchomości gruntów leśnych oznacza, iż grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Stanowi to negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Jeżeli sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (vide: wyroki NSA z: 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1811/16, 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20). Okoliczność ta przesądza niewątpliwie o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w obrębie ww. działek na cele nieleśne. Lokalizacja projektowanej inwestycji obejmującej w części grunt leśny spowodowałaby zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu i w tym zakresie nie ma znaczenia wyznaczenie linii zabudowy poza terem leśnym.
2. 3.6. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 79a § 1 i art. 10 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Podstawą wydania decyzji odmownej był bowiem art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, a zatem bezprzedmiotowe są dywagacje dotyczące hipotetycznej możliwości zastosowania zasady kontynuacji i hipotetycznych wskaźników zabudowy, skoro niedopuszczalne było wydanie w ogóle decyzji o warunkach zabudowy.
3. 3.7. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7a i art. 81a Kpa wskazać należy, że również on nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepisy te mają zastosowanie tylko w sprawach, których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Decydującą rolę zatem dla zastosowania art. 7a i art. 81a Kpa będzie miał charakter sprawy ocenianej w świetle prawa administracyjnego materialnego stanowiącego podstawę prawną lub prawny kontekst decyzji administracyjnej. Co istotne postępowania administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw wszczynane są z urzędu, a w tych w sprawach, w których to strona domaga przyznania prawa, zasada ta nie ma zastosowania (por. Wróbel Andrzej. Art. 7 (a). (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Wolters Kluwer Polska, 2020). Charakter rozpoznawanej sprawy przesądza więc o braku podstaw uprawniających do zastosowania art. 7a i art. 81a Kpa.
4. 3.8. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79a § 1 i 2, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną i organ sam nie może modyfikować granic terenu inwestycji i wzywać wnioskodawcę do korygowania wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp to wyłączną kompetencją wnioskodawcy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem na odpowiedniej mapie. W toku postępowania wniosek może być przez inwestora zmieniany, modyfikowany, przede wszystkim po zapoznaniu się z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy tym art. 79a Kpa, który stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 Kpa, ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości np. oświadczenia gestorów sieci co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca w niniejszej sprawie, skarżący został bowiem powiadomiony o zgromadzeniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (zawiadomienie z 9 listopada 2020 r.) i miał świadomość jakiego warunku nie spełnia. Pismo skarżącego z 23 listopada 2020 r. nie zawierało mapy ze zmodyfikowanymi granicami terenu inwestycji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, bez tego koniecznego załącznika nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru inwestycji ze wskazaniem, że obszar inwestycji w ogóle nie obejmuje terenu LsV. Natomiast w ramach wezwania w trybie art. 79a Kpa organ nie może narzucać stronie w jaki sposób ma skorygować swój wniosek o wydanie warunków zabudowy.
5. 3.9. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 Kpa poprzez brak rozpoznania przez Sąd zarzutu prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę równego traktowania, w sposób niebudzący zaufania do organów, dokonując nieuzasadnionego naruszenia zasad proporcjonalności w zakresie traktowania wnioskodawcy w stosunku do innych obywateli. W granicach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie oceniał bowiem sytuacji prawnej innych nieruchomości i decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla odrębnego terenu. W żadnym razie nie można zatem mówić o naruszeniu tych przepisów.
6. 3.10. Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił w sposób wyczerpujący brak spełnienia przesłanki dopuszczalności wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, co było wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy natomiast kwestia szczegółowego odniesienia się do braku istniejącej zabudowy dostępnej z ul. [...].
7. 3.11. W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne uznać należało za niezasadne.
8. 3.12. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.