Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1373/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Bk 785/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy Nowinka ustalił, na wniosek Z. A. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy na działce o nr [...], w miejscowości N.. Od decyzji tej nie składano odwołania.

W dniu [...] marca 2011 r. Wójt Gminy Nowinka, na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję z 4 stycznia 2011 r. w ten sposób, że wyrażenie "zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy" zmienił na "rozbudowa, z przebudową budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo – remontowo produkcyjny łodzi z laminatu".

W dniu [...] kwietnia 2011 r. D.W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzji zmieniającej z [...] marca 2011 r.

Wnioskodawczyni podniosła, że budynek w którym odbywa się produkcja, to była drewniana stodoła, która w projekcie na budowę jej domu jest przedstawiona jako obiekt do rozbiórki. Wyjaśniała, że do śmierci ojca budynek ten był własnością ojca i matki, a obecnie matka użyczyła go na rzecz Z. A. Wnioskodawczyni podniosła dodatkowo, że załącznik graficzny nr 2 do decyzji – mapka, jest nieaktualny, gdyż jej dom na tej mapce przedstawiony jest, jako budynek gospodarczy. Wnioskodawczyni do wniosku dołączyła też zdjęcia dokumentujące bliskość stodoły przekształconej na zakład produkcyjny z jej budynkiem mieszkalnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] marca 2011 r.

Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji należy traktować, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 kpa. Omawiając poszczególne przesłanki organ stwierdził, że kwestionowana przez wnioskodawczynię decyzja z [...] stycznia 2011 r. nie jest dotknięta żadną z wymienionych wad kwalifikowanych.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, że opisana decyzja została wydana przez właściwy organ oraz, że istniała podstawa prawna do jej wydania, tj. art. 59 ust.1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując z kolei przesłankę rażącego naruszenia prawa organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, co należy rozumieć pod tym pojęciem, a następnie uznał, że kwestionowana decyzja zawiera wprawdzie wady, ale nie stanowią one rażącego naruszenia prawa. Wśród wad decyzji organ wymienił brak wszystkich załączników wymaganych § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 sierpnia 2003 r., tj. części tekstowej i graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że warunki zabudowy zostały wydane dla zmiany sposobu użytkowania budynku, a nie dla nowej zabudowy oraz, że projekt decyzji został uzgodniony przez Starostę Powiatowego w Augustowie, Powiatowy Zarząd Dróg w Augustowie i Marszałka Województwa Podlaskiego, brak wyników analizy organ uznał za naruszenie prawa mniejszej wagi.

W ocenie Kolegium także brak wskazania skali na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Badając kwestionowaną decyzję pod kątem pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., organ stwierdził, że nie jest ona dotknięta żadną z tych wad. Z podanych względów SKO nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności tych ustaleń.

Na skutek wniosku D.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. SKO powtórzyło, że oceniana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie istniejących przepisów prawa, tj. art. 59 ust.1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja nie zawiera w sobie też wad, które można określić, jako rażące naruszenia prawa, natomiast dostrzeżone wady, stanowią naruszenie prawa mniejszej wagi. W tym zakresie Kolegium powieliło rozważania i argumentację zawartą w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2011 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności w zakresie nieaktualności mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, organ wyjaśnił, że kopia mapy została sporządzona przez właściwe Starostwo Powiatowe w Augustowie w dniu [...] listopada 2010 r. i organ nie miał podstaw do kwestionowania treści tej mapy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła D.W..

W obszernym uzasadnieniu podkreślono, że skarżąca nie została właściwie zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i możliwości wypowiedzenia się o dowodach zgromadzonych w sprawie, albowiem skierowane do niej wezwanie zostało wysłane na adres miejsca stałego zamieszkania, a nie na adres faktycznego jej pobytu we Francji. Dalej pełnomocnik skarżącej stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera nazwy gminy, której organem jest wójt.

W skardze podkreślono również, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż dotyczyła inwestycji już zrealizowanej. Jak wynika zaś z ewidencji działalności gospodarczej wnioskodawca od [...] października 2007 r. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji łodzi wycieczkowych i sportowych w stodole przeznaczonej do rozbiórki i przekształconej już na budynek warsztatowo – produkcyjny. Pełnomocnik skarżącej zwrócił też uwagę na wadliwość załączników do decyzji (brak podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji), która powoduje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest niekompletna i może budzić obawy, co do prawidłowości przeprowadzonej analizy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Bk 785/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Przypadki te dotyczą tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w czasie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4. 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Sąd stwierdził, że analizując zarzuty skargi w kontekście opisanych przesłanek należy wyjaśnić, że brak właściwego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie kwalifikuje się do żadnej z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Jest to wadliwość procesowa, której zaistnienie może, co najwyżej uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro w kontrolowanej sprawie ocenianie są wyłącznie przesłanki nieważnościowe, to powołanie się na przesłankę wznowieniową wykracza poza ramy toczącego się postępowania.

W ocenie Sądu decyzja z [...] stycznia 2011 r. nie jest też dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ocenianą decyzję podpisał Sekretarz Gminy, działający z upoważnienia Wójta Gminy Nowinka. Wprawdzie na pieczęci osoby podpisującej decyzję brak jest nazwy gminy, której organem jest wójt, tym niemniej jednoznaczne oznaczenie miejsca jej wydania (N., dnia [...].01.2011r.), nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o Wójta Gminy Nowinka, który ze względu na miejsce położenia działki nr [...] był organem właściwym do wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się z kolei do okoliczności opisanych w pkt III skargi, a mianowicie faktu prowadzenia przez Z. A. działalności gospodarczej związanej z produkcją łodzi w zaadaptowanej do tych celów stodole, która była przeznaczona do rozbiórki, Sąd stwierdził, że ujawnienie tych okoliczności nie skutkuje, wbrew wywodom skargi, stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., przedłożonej przez uczestnika postępowania na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r., wynika bowiem bezsprzecznie, że budynek gospodarczy (stodoła), który inwestor zamierza użytkować jako budynek warsztatowy nie jest objęty obowiązkiem rozbiórki. W tych okolicznościach organ właściwie zastosował przepisy art. 60 i 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając na ich podstawie warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy.

Sąd wskazał, że rażące naruszenia prawa polega na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które uprawniały organ do wydania tej decyzji. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi, zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Dołączone do tej decyzji załączniki w postaci części testowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu rzeczywiście nie zostały podpisane przez osobę uprawnioną do sporządzenia takiej decyzji. W ocenie Sądu opisane powyżej nieprawidłowości przy sporządzeniu analizy, o ile mają wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co uzasadniałoby uchylenie jej w trybie zwykłym, to jednakże nie są to naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Za takim zakwalifikowaniem powyższych wady przemawia dodatkowo fakt, że w przypadku ustalania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, o co wystąpił inwestor w przedmiotowej sprawie, zakres analizy jest ograniczony. Nie jest, bowiem ustalana linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość jej górnej krawędzi oraz geometria dachu. Brak zatem podpisania i opieczętowania załączników do decyzji przez uprawnioną osobę nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

Sąd stwierdził również, że wprawdzie mapa, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, obarczona jest wadami, ale brak wskazania na niej skali oraz brak informacji o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie mogą być, jak słusznie przyjęło Kolegium, uznane za rażące naruszenie prawa. Informacja o skali mapy znajduje się, bowiem w sentencji decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponadto mapa ta jest odpowiednikiem mapy dołączonej do wniosku inwestora, na której istnieje informacja z dnia [...] listopada 2010 r. Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty Augustowskiego, że jest to kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Oceniając pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał, że nie stanowią one rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Na uwzględnienie, zdaniem Sądu, nie zasługuje zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Organ administracji w uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy, na podstawie których orzekał, a następnie omówił je odnosząc do stanu faktycznego sprawy.

Ponadto wskazać należy, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji gdyby miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, nawet uzasadnienie decyzji, nie w pełni odpowiadające wyżej wskazanym wymogom, nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeżeli nie ma to wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skargę należało oddalić.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniosła D.W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),
2. 2) art. 61, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3-5a, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588),
3. 3) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 j.t.),
4. 4) art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.),
5. 5) art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 199 k.c. poprzez to, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia tych przepisów, które uzasadniały stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez Sąd decyzji.
6. 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie spełnia wymogów w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów skarżącej,
7. 7) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ta dotknięta jest wadami, które należy określić, jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja o warunkach zabudowy, dwukrotnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydana została bez podstawy prawnej, gdyż decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się dla inwestycji już zrealizowanej, na którą to okoliczność przedłożone zostały przez skarżącą kasacyjnie stosowne dowody.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie uznał, że wada polegająca na braku podpisania i opieczętowania załączników do decyzji o warunkach zabudowy przez osobą wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Bezzasadnie też uznał, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że sporządzenie załącznika do decyzji na nieaktualnej mapie nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów:

1. • niezgodności sentencji decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem o wydanie tej decyzji i w konsekwencji naruszenia przez organy administracji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
2. • naruszenia interesów osób trzecich i przysługującego im prawa własności, gdyż umowa użyczenia budynku została zawarta przez wnioskodawcę tylko z jednym ze współwłaścicieli nieruchomości,
3. • naruszenia wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
4. • naruszenia wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadami, które z punktu widzenia praworządności są nie do zaakceptowania i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. W. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to również wymóg odniesienia się do tych zarzutów skargi, które mają znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez Sąd decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiony został m.in. zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca stwierdziła, że działka o nr ew. [...] jest nieruchomością rolną zaś zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (str. 11 skargi). W uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego zarzutu. Uchybienie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 j.t.) gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. grunty:

1. 1) określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne;
2. 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;
3. 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;
4. 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych.

Słusznie skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy nie skutkowała zmianą przeznaczenia gruntu z rolniczego na nierolnicze, a w konsekwencji, czy możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji powinien więc dokonać oceny czy decyzja o warunkach zabudowy nie naruszała art. 61 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei będzie miało znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie zobowiązany do dokonania ww. oceny i przedstawienia jej wyników w uzasadnieniu orzeczenia.

O tym, czy wymogi wynikające z art. 61 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione rozstrzyga samodzielnie organ administracji prowadzący postępowanie główne, to jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ ten nie jest związany stanowiskiem organu uzgodnieniowego, że planowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko organu uzgodnieniowego nie przesądza więc o tym, że wymogi wynikające z art. 61 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały dla danego przedsięwzięcia spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zarzut taki zaś podniesiony został w skardze (str. 12 skargi). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien odnieść się również do tego zarzutu, to jest ocenić, czy przedsięwzięcie wymagało wydania takiej decyzji. Jeśli decyzja taka wydana została po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, to okoliczność ta również powinna zostać wzięta pod uwagę przy ocenie kontrolowanej przez Sąd decyzji.

Podstawą uwzględnienia kasacji nie mogły być natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z powodu zarzutu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane przed jej wydaniem. Decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady nie może być wydawana dla przedsięwzięcia już zrealizowanego. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość wydania takiej decyzji w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 3ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t. ze zm.). Z akt sprawy nie wynika, by organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy posiadał wiedzę, że wydaje ją dla przedsięwzięcia już zrealizowanego. Jeśli istotnie było tak, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy, to jest to nowa okoliczność nieznana wcześniej organowi administracji.

Tego rodzaju okoliczność może być ewentualnie podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. Okoliczności będące przesłankami wznowienia postępowania nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnośnie do podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie kwestii braku podpisania i opieczętowania załączników do decyzji o warunkach zabudowy przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego, wadliwości mapy stanowiącej załącznik do decyzji, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że jest to uchybienie jednakże nie na tyle istotne, by mogło być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 61, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3-5a, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zarzut niezgodności sentencji decyzji z wnioskiem również nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wniosek o wydanie decyzji dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek do produkcji i remontu łodzi z laminatu szklanego zaś w decyzji określono jej przedmiot, jako zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy. Należy jednak mieć na względzie, że decyzja ta została doręczona wnioskodawcy, który nie zakwestionował tak określonego przedmiotu. Skoro sam wnioskodawca zaakceptował tak opisany przedmiot decyzji, to brak jest podstaw do kwestionowania decyzji z powodu jego odmiennego określenia przez organ administracji. Odmienne określenie przez organy administracji przedmiotu decyzji nie jest zaś na tyle znaczące, by samo w sobie uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Dla oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia skuteczność umowy użyczenia budynku gospodarczego zawartej między matką wnioskodawcy, a wnioskodawcą. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi posiadać tytułu prawnego do nieruchomości oraz znajdujących się na tej nieruchomości budynków.

Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za bezzasadny. Przepis ten stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zarówno organy administracji jak i Sąd nie wyrażały w swoich rozstrzygnięciach odmiennego poglądu, to jest, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Dokonywanie oceny zasadności zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest przedwczesne. Jak zostało wcześniej wskazane zarzuty naruszenia tych przepisów podniesione zostały w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponieważ Sąd I instancji rozpoznając skargę do zarzutów tych się nie odniósł i ich nie ocenił przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zobowiązany do takiej oceny. Wyniku tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie może obecnie przesądzać.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ta dotknięta jest wadami, które należy określić, jako rażące naruszenie prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że jest on niezrozumiały. W oparciu o całość argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej można przypuszczać, że przez określenie "decyzja organu I instancji" skarżąca kasacyjnie w istocie miała na myśli decyzję Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] stycznia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Ponownie należy więc stwierdzić, że dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa i czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przedwczesne, przed dokonaniem przez Sąd I instancji ponownej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] stycznia 2011 r.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz skarżącej kasacyjnie D.W. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.