Uzasadnienie
II OSK 1374 / 13
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi A. K.– K. uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia 4 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał inwestorom A. K.– K. i T. J. roboty budowlane związane z budową budynku garażowego czterostanowiskowego w południowo- wschodniej granicy posesji przy ul. S. i ul. S. w Częstochowie z powodu wykonywania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 29 czerwca 2012 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik A. K.– K. nie wyraził zgody na wykonanie projektu budowlanego zamiennego, jednak zarówno on jak i T. J. wyrazili zgodę na doprowadzenie budowy przedmiotowego budynku do zgodności z projektem budowlanym i z przepisami.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów A. K.– K. oraz T. J. obowiązek wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie budowy do zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] marca 2007 r. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak wskazał organ, przedmiotowy budynek jest usytuowany w granicy dwóch posesji. W granicy tej wykonano ogrodzenie betonowe o wysokości poniżej 2 m, którego przedłużeniem jest ściana wymurowana w skrajnym boksie garażowym. Część wrót garażowych tego boksu od strony posesji przy ul. S. została zamurowana. Budynek ten jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Organ stwierdził, iż roboty budowlane nie zostały zakończone i są realizowane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na trzyspadowy. Podjęte rozstrzygnięcie jest zaś wynikiem zgodnego oświadczenia inwestorów o wyrażeniu zgody na doprowadzenie budynku do zgodności z projektem budowlanym i z przepisami.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i T. J., wnosząc o jej zmianę. Zdaniem strony odwołującej się wykonanym ogrodzeniem zlikwidowano wjazdy do boksów, a więc wspólna inwestycja przestała być wspólną. Nadto odwołujący oświadczyli, iż cofnęli zgodę na wspólną inwestycję.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz nałożył na inwestorów A. K.– K. oraz T. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budowlanego dla przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zmianę konstrukcji dachu. W tej sytuacji jednak zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego i to bez względu na to, czy budowa została już zakończona, czy też nie.
Organ I instancji dopuścił się, zatem naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem bezpodstawnie odstąpił od zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3. Bez znaczenia przy tym jest brak zgody jednego z inwestorów na wykonanie projektu zamiennego. Na marginesie wskazano, że nałożenie obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winno wskazywać, jakie czynności lub roboty budowlane zobowiązani powinni wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K.– K., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a. Zdaniem skarżącej na skutek wykonania przedmiotowych robót budowlanych niemożliwe stało się korzystanie z garażu zgodnie z jego przeznaczeniem. W prowadzonym postępowaniu pominięto także fakt wymurowania ściany wewnętrznej, zaś wykonanie projektu zamiennego usankcjonuje realizację tej ściany, na którą skarżąca nie wyraża zgody.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania T. J. wniósł także o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazując na bezsporny stan faktyczny ustalony w sprawie, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie robót budowlanych, zrealizowanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Regulacja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, dotyczy także sytuacji zakończenia budowy, a brak odesłania do takiego przypadku w treści art. 51 ust. 7 wynika z faktu, że przewidziano go w przepisie art. 51 ust. 4 ustawy. Nie sposób jednak na podstawie akt sprawy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja została zakończona. Wręcz przeciwnie. Wydane i pozostające w obrocie prawnym postanowienie organu I instancji z dnia 4 maja 2012 r. wskazuje, że roboty budowlane były jeszcze w toku.
Również dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza okoliczność, że roboty budowlane nie zostały w całości zakończone. W takiej sytuacji organ po sprawdzeniu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Cytując treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy, dopuszczając możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych wyłącznie w oparciu o projekt budowlany zamienny, całkowicie pominął kwestię wzniesienia w skrajnym boksie garażowym ściany wewnętrznej. Tymczasem wzniesienie tej ściany również stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Wzniesienie spornej ściany uniemożliwia użytkowanie części przedmiotowego obiektu w sposób zamierzony w zatwierdzonym projekcie (budynku garażowego czterostanowiskowego). Wzniesienie ściany w jednym z boksów zmienia sposób użytkowania tego budynku, co najmniej w stosunku do jednego z zaprojektowanych stanowisk garażowych. Tego rodzaju istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może zostać zalegalizowane poprzez wykonanie projektu zamiennego, ale poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych polegający na likwidacji (rozbiórce) spornej ściany.
Tylko w taki sposób można było doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ ograniczył się do kwestii odstępstwa w zakresie konstrukcji dachu, nie mogła więc doprowadzić do legalizacji wszystkich tych robót budowlanych, które wykonane zostały z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta nie załatwiała sprawy w jej całokształcie, co stanowi istotne naruszenie art. 104 w zw. z art. 7 K.p.a.
Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na swoje wątpliwości odnośnie zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] marca 2007 r. o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono również projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji. Zaznaczając, iż jej kontrola wykracza poza granice niniejszej sprawy, Sąd zasygnalizował ewentualną możliwość wszczęcia wobec tej decyzji postępowania nadzwyczajnego. Nadto Sąd wskazał organom, iż ponownie prowadząc postępowanie ustalą, czy skutkiem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie było uchylenie pozwolenia na budowę, uwzględniając w takiej sytuacji przypadek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., jak również w zależności od okoliczności rozważą konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy nie było przeszkód do jego kontynuowania, organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie, mając na uwadze ww. ocenę prawną.
W szczególności rozważy wydanie decyzji, w efekcie której na inwestorów nałożony zostanie zarówno obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, jak i wykonania określonych robót budowlanych. Jeżeli inwestorzy wykonają te obowiązki, to organ I instancji wyda decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W przeciwnym wypadku wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił skarżoną decyzję. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 oraz art. 200 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej P.u.s.a.) polegające na niewłaściwym wypełnieniu funkcji kontrolnej sądu administracyjnego i uchyleniu decyzji zawierającej prawidłową wykładnię przepisów prawa,
- - naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na przyjęciu, iż przepis ten uprawnia do nałożenia w razie potrzeby obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych innych niż zabezpieczające, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
W uzasadnieniu kasacji organ stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do niedopuszczalnego z punktu widzenia reguł wykładni prawa skutku, polegającego na pozbawieniu znaczenia normy prawnej bądź jej części. Jeżeli bowiem organ nadzoru budowlanego w trakcie budowy miałby sanować zaistniałe zmiany w stosunku do rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym poprzez nakazywanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to dalszy obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stałby się jedynie fikcją prawną. Taki projekt budowlany zamienny odzwierciedlałby jedynie wcześniej wykonany przez inwestora inny nakaz organu nadzoru budowlanego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie możliwości nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem, prowadzić natomiast będzie do bardzo daleko idącego zmarginalizowania instytucji sporządzania projektu budowlanego zamiennego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. K.– K., kwestionując jej zasadność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.
Rozpoznając w tych granicach przedmiotową skargę kasacyjną, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z treścią tego przepisu "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".
Z konstrukcji powyższego przepisu wynika zatem wprost, iż ustawa nie ogranicza zakresu działań organów nadzoru budowlanego odnośnie nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, stawiając jedynie im wymóg celowości, tj. niezbędności do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast ograniczenie zastosowania przepisu, jak chce tego autor kasacji - do czynności lub robót budowlanych jedynie zabezpieczających, abstrahuje zarówno od treści tego przepisu, jak i sensu tego etapu postępowania legalizacyjnego, mającego przede wszystkim za cel doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić trzeba, iż zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu regulowanym art. 50- 51 Prawa budowlanego polega na rozstrzyganiu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Rozstrzygnięcie to organ wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem. Przepis ten określa zatem, do jakich działań ma zostać zobowiązany inwestor, aby doprowadzić prowadzone wadliwie w sensie prawnym roboty budowlane do stanu legalności, a nie uregulować ich stan tymczasowy. Taki sens ma natomiast wydawane na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z art. 50 Prawa budowlanego, gdzie przepis wprost nakazuje określenie w nim wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy).
Konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze – nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zmiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Jak trafnie podkreśla się przy tym w orzecznictwie, z brzmienia tego przepisu wynika, iż nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, natomiast drugiego fakultatywne, jeżeli to wynika z okoliczności i potrzeb danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2571/11- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych też przyczyn, nie sposób dopatrzeć się błędów w odczytaniu treści (wykładni) przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku, a co czyniło przedstawiony w takim kształcie zarzut kasacji bezzasadnym.
W konsekwencji powyższego, za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., bowiem autor kasacji nie podważył skutecznie ani zasadności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, ani nie wykazał, aby przeprowadzona przez ten Sąd kontrola była wadliwa.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.