Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. A. E. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
W motywach wyroku Sąd ustalił, że Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającą stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. A. E. Organ wskazał, że skarżący w 1978 r. wystąpił do Rady Państwa z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie. We wniosku podniósł, że jest narodowości niemieckiej. W 1978 r. skarżący wyjechał na pobyt stały do RFN. Wyjazd nastąpił na podstawie dokumentu podróży wystawionego w dniu 25 lipca 1978 r., z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy. Po wyjeździe skarżący nabył obywatelstwo niemieckie, obecnie legitymuje się paszportem niemieckim na nazwisko J. A. E. W świetle powyższych faktów organy administracyjne uznały, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.), warunek uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa został spełniony, ponieważ skarżący otrzymał dokument podróży, wydany na podstawie uchwały nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim (niepubl.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę strony na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, podzielił stanowisko tego organu, że w przypadku skarżącego spełnione zostały obie przesłanki utraty obywatelstwa, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962r., co prowadziło do odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W ocenie Sądu obecnych standardów stosowania prawa nie należy odnosić do okresu, w którym system prawny ukształtowany był według odmiennych zasad. Osoba składająca wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie mogła mieć wątpliwości, iż otrzymanie dokumentu podróży wiązało się jednocześnie z uzyskaniem zezwolenia na zmianę obywatelstwa, przy czym nie miało znaczenia to, czy zgoda została wyrażona aktem indywidualnym, czy też generalnym. Uchwała nr 37/56 Rady Państwa stanowiła generalny akt stosowania prawa, który stanowił generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego przez osoby, które opuszczały Polskę jako repatrianci, o ile wyrażały one chęć zmiany obywatelstwa. W ocenie Sądu nie miał też znaczenia fakt, że uchwała nr 37/56 Rady Państwa nie była opublikowana, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały obowiązku publikacji tego typu aktów.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącego podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązującym w 1978 r. Skarżący podniósł, że nie utracił obywatelstwa polskiego, ponieważ nie uzyskał skutecznego zezwolenia na zmianę tego obywatelstwa. Zdaniem skarżącego zezwolenie nie mogło nastąpić na podstawie generalnego aktu wydanego przez Radę Państwa, ponieważ zezwolenie takie powinno być decyzją indywidualną Rady Państwa, wydaną po rozpatrzeniu konkretnego wniosku i skierowaną do konkretnego adresata. Zdaniem strony skarżącej nie można uznać, ze uchwała Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. stanowiła generalną zgodę na zmianę obywatelstwa na podstawie przepisów ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim również i z tego powodu, że została podjęta w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z roku 1951, regulującej sprawy obywatelstwa polskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W stanie faktycznym tej sprawy ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżący uzyskał zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, trzeba odnieść się do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącego było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do Republiki Federalnej Niemiec oraz uzyskanie obywatelstwa niemieckiego, a także uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim.
Tak więc w okolicznościach tej sprawy problem polega na tym, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego, wywołując skutek w postaci utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego.
Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Należy zgodzić się z poglądem, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., III SA 404/05, ONSA z 1985 r. z. 1, poz. 23). Oznacza to, że ustawa o obywatelstwie polskim samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Przykładowo można wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r. nr 13, poz. 299), w którym przyjęto, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie zostało wyrażone również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 i z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1001/05. W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób.
Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie.
W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, s. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego. Organy administracji powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.), obowiązujący także pod rządem ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia 16 maja 1956 r. została uchylona uchwałą Nr 26/28 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 r.).
Również w ocenie Sądu pierwszej instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego.
W wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r. II OSK 267/05 (ONSA i WSA z 2006r., z.2, poz.
66) wyrażono stanowisko, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Pogląd powyższy pozostaje odpowiednio aktualny odnośnie do uchwały Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Uchwała z dnia 16 maja 1956 r., w stosunku do podań złożonych po podjęciu tej uchwały, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Reasumując, gdyby podzielić stanowisko, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznania skargi i jej uwzględnienia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z powodu naruszenia art. 13 ust.1 i art.17 ust.4 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.