Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2015r. sygn. akt I SA/Wa 2116/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., nr [...] na podstawie art. 60 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.), stwierdził, że nieruchomości położone w W., oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [[..] i [...], z obrębu [...], o łącznej powierzchni 7751 m2, przeszły z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej p.w. [...] w W., jako "zabudowane kościołem parafialnym, plebanią i innymi budynkami towarzyszącymi".
J. W. wnioskiem z dnia 14 listopada 2011 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności wymienionej wcześniej decyzji Wojewody W., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 2.474 m2..
Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Wojewody W. z dnia [...] stycznia 1996 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 2.474 m2. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że prawo przyznania J. W. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu potwierdza teza zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 1795/09, zgodnie z którym: "Konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tego gruntu - w tym decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej".
Powyższe potwierdza też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II OSK 880/10, w którym Sąd wskazał, że "Były właściciel nieruchomości przekazanej Kościołowi katolickiemu może się domagać wszczęcia postępowania o unieważnienie tej decyzji".
Organ zauważył, że z akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody W. z dnia [...] stycznia 1996 r. nie wynika, aby na spornej nieruchomości znajdował się cmentarz lub obiekt sakralny oraz aby parafia władała tą nieruchomością w dniu 23 maja 1989 r. Spełnienia wyżej wymienionych przesłanek nie wykazała także parafia w toku niniejszego postępowania. Powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt: II OSK 995/06 uznający, iż dla uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej, na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z 1989 r., wymagane jest, aby w dniu jej wejścia w życie nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia pozostawała we władaniu kościelnej osoby prawnej, a ponadto, aby znajdował się na niej cmentarz lub obiekt sakralny. Przy czym aktualnie sporna nieruchomość wykorzystywana jest jako parking przykościelny, którego nie można zaliczyć do obiektów sakralnych i budynków im towarzyszących.
Parafia wnioskiem z dnia 15 stycznia 2014 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, m.in. naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 157 § 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż J. W., A. W. oraz M. W., jak również ich wstępni i zstępni, są stroną postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 1996 r. oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.
Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu podtrzymując stanowisko nadto stwierdził, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji oraz budownictwa jest nieuzasadniony. Z pisma Urzędu Miasta [...] W. z dnia 19 września 2011 r. wynika, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody W., nieruchomość sporna nie była zabudowana obiektem sakralnym lub obiektami towarzyszącymi, a istniejący budynek kościoła i zabudowania parafialne na nieruchomości spornej nie są posadowione.
Również z pozostałych akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość sporna spełniała przesłanki wynikające z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przy czym to kościelna osoba prawna występująca o skorzystanie z dobrodziejstwa uwłaszczenia powinna wykazać spełnienie wspomnianych przesłanek. Minister zauważył też, iż tożsamość nieruchomości spornej z aktualną działką ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] - potwierdził Urząd [...] W. w piśmie z dnia 19 września 2011 r.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej nadzorczo decyzji Wojewody W. stanowił art. 60 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r., we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeśli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne wraz z budynkami towarzyszącymi. Decyzja wydana na tej podstawie ma zatem charakter deklaratoryjny, tzn. nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz istniejący stan prawny jedynie potwierdza. Z powyższej regulacji wynika, że dla stwierdzenia uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej, w tym trybie konieczne było spełnienie łącznie dwóch przesłanek:
- - nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia musiała pozostawać w dniu 23 maja 1989 r. we władaniu kościelnej osoby prawnej i
- - na nieruchomości, będącej przedmiotem uwłaszczenia, musiały znajdować się cmentarz lub obiekt sakralny wraz z budynkami towarzyszącymi.
Obowiązkiem Ministra Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu nadzorczym było zatem ustalenie, czy kontrolowana decyzja Wojewody W. rażąco narusza ww. przepis art. 60 ust. 1 pkt. 5.
W ocenie Sądu, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż w stosunku do spornej nieruchomości – tj. działki [...](z którą obecnie jest tożsama działka [...], z obrębu [...]) - nie wystąpiły łącznie obie przesłanki wskazane w art. 60 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, które warunkowałyby możliwość uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej. Na tej nieruchomości nie znajdował się, w dniu wejścia w życie ustawy dnia 17 maja 1989 r., budynek świątyni, ani cmentarz, ani inne budynki im towarzyszące. Niezasadne są zatem te argumenty skargi, które odnoszą się do konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów na tę okoliczność - skoro z już zgromadzonych akt sprawy wynika bez wątpienia, że został naruszony wskazany uprzednio art.
60. Powyższe potwierdza bowiem Urząd [...] W. w piśmie z dnia 19 września 2011 r. stwierdzając, że w 1984 r. - na podstawie decyzji wywłaszczeniowej - jako właściciel dawnej działki ew. [...], z obrębu [....], wpisany w rejestrze gruntów został Skarb Państwa, a jako władający [...]. Ponadto stwierdził, że budowa plebani, kościoła i innych budynków towarzyszących została zakończona w 1984 r., a obecnie na działce [...] nie znajdują się ani kościół, ani zabudowania parafialne. Z powyższym są zgodne także mapy i zdjęcia wchodzące w skład materiału dowodowego sprawy. Przy czym parafia nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących, że na przedmiotowej działce ewidencyjnej istniały w dniu wejścia w życie ww. ustawy z 1989 r. jakiekolwiek obiekty, o których mowa we wskazanym art. 60.
Sąd uznał także za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że zgłoszenie przez skarżących wniosku o zwrot nieruchomości, rozpatrywanego w innym postępowaniu administracyjnym, wynikającego z akt 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczanej osobę kościelna tym gruntem. Fakt ten potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych wskazane w decyzji oraz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1740/93 (Wokanda z 1994 r. Nr 11). Dzieje, się tak dlatego, że prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc chwili kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, bez względu na to kiedy spadkobierca dawnego właściciela wywłaszczonego gruntu zgłosił roszczenie o jego zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669).
Należy także mieć na względzie, że skoro przedmiotowa decyzja naruszyła w sposób oczywisty art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to postępowanie nadzorcze w tej sprawie mogło i tak zostać wszczęte z urzędu. Zatem przedmiotowa decyzja, jako oczywiście naruszająca prawo, byłaby wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek działań organu.
Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, nie można uznać, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia prawa w sposób wskazany w skardze. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu nadzoru o stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest prawidłowe.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.
Parafia Rzymsko – Katolicka [...] w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2, sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
- 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.w zw. z art. 7,10 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 i 81 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, w wyniku której Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał oddalenia skargi, a nawet budził wątpliwości, przy uzupełnienie jego treści, o które wnioskował skarżący, mogłoby przeważyć na korzyść skarżącego;
- 3) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, w wyniku której Sąd nie odniósł się w swoim uzasadnieniu w sposób rzetelny do wszystkich zarzutów skarżącego.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał na obowiązującą zasadę trwałości decyzji (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a w konsekwencji, że zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawą stwierdzenia nieważności jest obarczenie decyzji jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym artykule. Sąd podkreślił, że przedmiotem tego rodzaju postępowania jest ustalenie, czy wyliczona wadliwość występuje w decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, co wyklucza ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawą stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa wiąże doktryna, jak i orzecznictwo sądowe przede wszystkim ze stosowaniem przepisu prawa materialnego, który był podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Stosowanie przepisu prawa materialnego obejmuje cztery zasadnicze stadia: - po pierwsze, ustalenia znaczenia normy prawnej i jej obowiązywania. W tym stadium pierwszym ustalenia znaczenia normy prawnej organ administracji publicznej wyprowadza hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawnej. Drugie stadium stosowania normy prawnej, to ustalenie stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego z zastosowaniem przyjętej w przepisach prawa procesowego teorii dowodów (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Trzecie stadium obejmuje dokonanie przez organ administracji publicznej subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawnej przepisu prawa materialnego. Ostatnie stadium stosowania normy prawa materialnego ty wyprowadzenie przez organ administracji publicznej konsekwencji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki mającej interes prawny w sprawie. Rażące naruszenie prawa będąc wynikiem naruszenia przepisu prawa materialnego obejmuje przede wszystkim stadium pierwsze, stadium trzecie oraz stadium czwarte. Rażące naruszenie prawa to wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego, ale też tego rodzaju ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem obejmuje się stadium trzecie, stadium subsumpcji ustalonego stanu faktycznego spraw pod hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego i w następstwie wyprowadzenie konsekwencji prawnej, która nie jest dopuszczalna w danym w sprawie stanie faktycznym.
Wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa i zastosowanie sankcji nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wymaga przeprowadzenia w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie nieważności decyzji ustaleń stanu faktycznego, które podważą dokonaną w postępowaniu zwykłym prawidłowość subsumpcji normy prawa materialnego. Postępowania w sprawie nieważności nie prowadzi się z reguły ustaleń stanu faktycznego, ale obalenie przyjętego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego wymaga takiego pełnego ustalenia. Podważenie zatem prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, który był elementem rozstrzygnięcia sprawy decyzją objętą sankcją nieważności, wydaną na podstawie art. 60 ustawy z 17 maja 1998 r. o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, wymagało pełnych ustaleń dla jego zakwalifikowania.
Sąd powtórzył za Ministrem Administracji i Cyfryzacji przypisanie mocy dowodowej pisma urzędu [...]W. z 19 września 2011 r. Przypisanie mocy dowodowej bez rozważenia jego znaczenia w oparciu o reguły przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie daje podstaw do podważenia ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydano decyzję objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. Przypisanie pismu z 19 września 2011 r. Urzędu [...] W. mocy dowodowej wobec żądania przeprowadzenia przeciwdowodu stanowi naruszenie przepisów prawa, które dają prawo stronie żądania przeprowadzenia dowodów (art. 7, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podważenie prawa nabytego na podstawie decyzji przez zastosowanie wobec niej sankcji nieważności decyzji wymaga zapewnienia stronie prawa do obrony przez jej wysłuchanie. Jest to podstawowy standard konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Przyjęte stanowisko Sądu za organem, że decyzja Wojewody W. z [...] stycznia 1996 r., nr [...] w sposób oczywisty naruszyła art. 60 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonych akt sprawy potwierdzonych pismem Urzędu Miasta [...] W. narusza przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Podważenie zatem prawidłowości stanu faktycznego przyjętego w decyzji Wojewody W. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które da podstawy do oceny wystąpienia stanu faktycznego zapisanego w art. 60 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie w dniu podjęcia przez Wojewodę W. decyzji z [...] stycznia 1996 r. nr [...].
Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie można podzielić stanowiska Sądu, że (...) " skoro przedmiotowa decyzja naruszyła w sposób oczywisty art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to postępowanie nadzorcze w sprawie mogło i tak zostać wszczęte z urzędu.
Zatem przedmiotowa decyzja, jako oczywiście naruszająca prawo, byłaby wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek działań organu". W sprawie poza sporem jest, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie, a to nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia, czy jednostka żądająca ma w sprawie interes prawny. Wyprowadzenie interesu prawnego wymaga wykładni przepisów prawa i zastosowania w konkretnej sprawie w stanie faktycznym tej sprawy. Wymagało zatem wyprowadzenia interesu prawnego z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Argumentacja z linii orzecznictwa sądów może nastąpić po przeprowadzeniu wykładni przepisów prawa, które zdaniem Sądu dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego. Przyjęcie stanowiska przez Sąd za stanowiskiem Ministra Administracji i Cyfryzacji, która opiera się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 880/10 wymagało rozważenia przedmiotu ustaleń zawartych w uzasadnieniu Sądu, a nie przyjęcia tezy wyprowadzonej przez przygotowującego publikację wyroków LEX. Teza wyprowadzona i zapisana w LEX nie może stanowić podstaw ustalenia treści uzasadnienia wyroku, w którym takie stanowisko nie zostało wyrażone.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.