Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2016 r. oddalił skargę A. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) z [...] maja 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GDOŚ, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.), uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na przedsięwzięcia pn.:,,Modernizacja linii kolejowej [...], etap II, odcinek Z. - [...] - Modernizacja odcinka: K. - [...] (km [...])" i umorzył postępowanie I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 246/10.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, który przepis prawa, tj. art. 105 § 1, czy art. 105 § 2 k.p.a., winien stanowić podstawę do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Spółki P. S.A., która w toku postępowania odwoławczego oświadczyła, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu, jeżeli strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuje przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 246/10, Sąd wskazał, że skoro postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki P. S.A., a postępowanie administracyjne w tym zakresie zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t.
Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej o.o.ś.), jest uruchamiane na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, to nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Zgodnie z art. 72 ust. 1 o.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem określonych w tym przepisie decyzji, co oznacza, że jej uzyskanie warunkuje ubieganie się o uzyskanie decyzji "właściwej" umożliwiającej realizację konkretnej inwestycji. Powyższe, w ocenie Sądu, uwypukla indywidualny i szczególny interes podmiotu ubiegającego się o jej wydanie, w kontekście przesłanek uzasadniających możliwość umorzenia tego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. wobec wycofania wniosku. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że skoro wnioskodawca zrezygnował z uzyskania decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia, to wystąpiła przesłanka jego obligatoryjnego umorzenia określona w art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie lub zmiany wyroku w wyniku rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierającego wady w zakresie:
- a) przedstawienia stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, tj. błędy dotyczące:
- - osoby skarżącego,
- - podmiotu składającego wniosek o wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych,
- - wskazanych przez skarżącego zarzutów;
- b) odniesienia się do wszystkich argumentów skargi - w zakresie momentu złożenia oświadczenia o cofnięciu wniosku (a więc dopiero na etapie odwoławczym);
a powyższe powoduje uzasadnioną wątpliwość, co do rzetelnego rozpatrzenia sprawy przez Sąd I instancji;
2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez sprawowanie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w wyniku czego oddalono skargę, wobec błędnego uznania, że art. 105 § 1 k.p.a. znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości "cofnięcia żądania/wniosku przez stronę", a jedynie złożenie wniosku o umorzenie postępowania w trybie art. 105 §2 k.p.a. jako formę zakończenia postępowania wszczętego w wyniku żądania strony;
3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a., poprzez sprawowanie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w wyniku czego oddalono skargę w sytuacji, gdy umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło w wyniku działania strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dotknięte jest wadami. W uzasadnieniu tym w szczególności błędnie podano, że skargę na decyzję GDOŚ z [...] maja 2016 r. wniósł "B. G.", podczas gdy skargę tę złożył A. J. Dwukrotnie też przedstawiono podniesione w skardze zarzuty, raz poprzedzając je myślnikami, a za drugim razem numerując je. Następnie podano, że postępowanie wszczęto "na wniosek Spółki P. S.A.", a także nieuważnie formułowano niektóre użyte w uzasadnieniu zwroty, np.: "wnioskodawca cofną"; "Orzekające w niniejszej sprawie organy odwoławczy uznał". Niemniej jednak uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Merytorycznie bowiem zaakceptowana przez Sąd I instancji decyzja GDOŚ z dnia [...] maja 2015 r. jest prawidłowa, a zatem słusznie skarga na tę decyzję została oddalona.
Jak podkreślano zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie, cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) tej strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku oznacza bowiem w tego rodzaju sytuacjach, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (P.M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019, a także przywołane tam orzecznictwo: wyrok NSA z 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, LEX nr 1264790; oraz wyrok NSA z 2 marca 2012 r., II OSK 2463/10, LEX nr 1145603).
Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. W sytuacji gdy jednostka posiada uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia (wyrok NSA z 11 października 2017 r., I OSK 893/17, LEX nr 2417965).
Przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek przepis ten może być stosowany wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., to jest zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (P.M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 105 k.p.a., a także przywołane tam: M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, "Casus" 2008, nr 1, s. 38; wyrok NSA z 26 września 2001 r., V SA 381/01, LEX nr 78917; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., II OSK 246/10, LEX nr 1071218; wyrok NSA z 14 września 2011 r., II OSK 1339/10, LEX nr 1132074; wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1363/14, LEX nr 2034075).
Podzielając w pełni przedstawioną wyżej wykładnię art. 105 § 1 i 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że skoro cofnięcie wniosku oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., to nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania cofnięcie to nastąpiło. Może zatem nastąpić również po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając w takiej sytuacji decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Nieostateczna decyzja organu I instancji zostaje zatem wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków. Fakt jej uprzedniego wydania niczyich interesów zatem nie narusza.
W tej sytuacji za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a.
Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji w ramach kontroli działalności administracji publicznej przeprowadził wystarczająco dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolę ustalonego przez organ stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawa.
Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku, pomimo wskazywanych wyżej uchybień, nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, pozwoliło na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści.
Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08).
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.