Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1379/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., II SA/Łd 862/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargi "E. I." Sp. z o.o. z/s w W. i "E." Sp. z o.o. z/s w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r., nr LXIX/1753/18, w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (Studium, uchwała). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, obie w/w Spółki zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. 1) art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp) – przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, a w konsekwencji naruszenie art. 3 ust. 1 Upzp przez nadużycie władztwa planistycznego gminy;
2. 2) art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) – poprzez działanie z naruszeniem zasady dbałości o zaufanie stron postępowania do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez zmianę kwalifikacji w Studium pod względem przeznaczenia nieruchomości z jednostki oznaczonej symbolem "UM", czyli z terenów metropolitarnych, do "Terenów aktywnych przyrodniczo w tym użytkowanych rolniczo", mimo iż organ od 2002 r. współpracował oraz podejmował działania, w tym podejmował uchwały w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących Spółek pod zabudowę, a skarżące uzyskały dla części nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy;
3. 3) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez nieuwzględnienie interesu prywatnego właścicieli nieruchomości, jakimi są skarżące w toku sporządzania Studium, a jedynie interes publiczny, a w konsekwencji zakwalifikowanie nieruchomości stanowiących własność skarżących do strefy przestrzennej "terenów wyłączonych spod zabudowy" i jednostki funkcjonalno-przestrzennej "terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo", oznaczonej symbolem "O", co oznacza całkowite zaprzeczenie kwalifikacji tych terenów w poprzednio obowiązującym studium i uniemożliwi skarżącym realizację jakichkolwiek inwestycji na licznych nieruchomościach stanowiących ich własność;
4. 4) art. 10 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez nieuwzględnienie tego, jaki jest rzeczywisty stan zagospodarowania i uzbrojenia nieruchomości stanowiących własność skarżących, a mianowicie, że pomimo iż są to grunty rolne, to obecnie nie są wykorzystywane rolniczo, nie jest na nich prowadzona produkcja rolna, nieruchomości posiadają możliwość pełnego zapewnienia pełnego uzbrojenia umożliwiającego zabudowę, a skarżące uzyskały dla części nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy, więc nie ma podstaw do tego, aby przedmiotowy teren chronić jako teren użytkowany rolniczo i kwalifikować go do "terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo";
5. 5) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) Upzp poprzez zakwalifikowanie nieruchomości skarżących do "terenów aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo" oraz "terenów wyłączonych spod zabudowy", pomimo że taka konieczność nie wynika z aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, ani też jakichkolwiek cech nieruchomości świadczących o potrzebie jej ochrony przed zabudową, a jednocześnie takie ustalenia stanowią rażące naruszenie prawa własności, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 Upzp, ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a więc należy przyjąć, iż już teraz przesądzone jest, że na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie wyłączona będzie możliwość zabudów poza nieznaczącymi wyjątkami zgodnymi z ustaleniami przedstawionymi na karcie informacyjnej dla terenów "O" stanowiącej fragment załącznika nr 12 do zaskarżonej uchwały;
6. 6) art. 10 ust. 1 pkt 1 - 15 Upzp poprzez posłużenie się nieaktualnymi danymi dotyczącymi uwarunkowań oraz pominięcie przy dokonywanej w załączniku nr 12 do zaskarżonej uchwały uwarunkowań dotyczących lat bezpośrednio poprzedzających uchwalenie Studium, co oznacza, że tak określone uwarunkowania nie mogły stać się podstawą do prawidłowego określenia kierunków zagospodarowania;
7. 7) art. 10 ust. 5 pkt 1 - 6 Upzp poprzez to, że w toku sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę posłużono się danymi nieaktualnymi na dzień uchwalania Studium, ani też okres bezpośrednio poprzedzający uchwalenie Studium oraz nieuwzględniającymi danych z kilku lat bezpośrednio poprzedzających uchwalenie Studium, a w konsekwencji również naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) Upzp poprzez ustalenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w oparciu o nieprawidłowo sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W skargach wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że ustalenia Studium stanowią radykalną zmianę w porównaniu do stanu uprzednio obowiązującego, zgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z roku 2010, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XCIX/1826/10 (Studium 2010), zgodnie z którym działki ewidencyjne Spółek zakwalifikowane były pod względem ich przeznaczenia do jednostki oznaczonej symbolem "UM", czyli do terenów usług metropolitarnych. Zgodnie z brzmieniem Studium 2010 obejmowały one "kompleksy akademickie i centra badań naukowych, wyodrębnione w strukturze przestrzennej miasta, niezależnie od pojedynczych obiektów i zespołów usytuowanych głównie w terenach zabudowy śródmiejskiej, jak również tereny usług zdrowia, wyodrębniające się z uwagi na wymaganej wielkości terenu, skalę zabudowy i funkcje o znaczeniu ponadlokalnym. Obejmowały one również tereny centrów kongresowo-widowiskowo-sportowych, o bardzo wysokiej intensywności zabudowy, charakteryzujące się znaczącej wielkością terenu i indywidualnym charakterem architektonicznym oraz tereny targowo-wystawiennicze, jak również obiekty administracji, finansów, ubezpieczeń oraz hotelowe.

Funkcje dopełniające obejmują program handlowy, gastronomiczny, obsługi przestrzeni publicznych, z dopuszczeniem programu mieszkaniowego.". Należące do skarżących działki gruntu stanowią cały kompleks nieruchomości, położony w okolicach ul. S. Wszystkie działki posiadają dostęp do drogi publicznej (od strony ul. S. bądź O., poprzez położenie przy samej drodze lub dzięki możliwości doprowadzenia drogi przez inną działkę), położone są w zasięgu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej, gazowej oraz telekomunikacyjnej, a także w miejscu dogodnym ze względu na możliwość dojazdu komunikacją miejską. Z tego powodu kompleks przedmiotowych nieruchomości jest bardzo atrakcyjny, jeśli chodzi o możliwości inwestycyjne, zarówno na wszystkich działkach jako całości, jak i odrębnie, na poszczególnych z nich.

W skargach wyłuszczono, że Spółki są podmiotami gospodarczymi zajmującymi się szeroko rozumianą działalnością na rynku nieruchomości, budowlanym i deweloperskim. Ze względu na taką specyfikę i zakres działalności przyjęcie Studium w takim kształcie, spowodowało całkowitą utratę atrakcyjności i gospodarczego sensu posiadania przez spółkę przedmiotowych nieruchomości. Wiąże się to z utratą możliwości realizacji planów inwestycyjnych Spółek.

Dalej w wyroku II SA/Łd 862/18 przywołano, że Spółka E. I. sp. z o.o. nabyła przedmiotowe działki w 1998 r. W uzgodnieniu z miastem rozpoczęła prace projektowe związane zmierzające do zmian zagospodarowania terenu. Przez wiele lat organ był przychylny planom Spółki i współpracował ze skarżącą w tej materii. W 2000 r. Spółka ta przygotowała projekt planu zagospodarowania dla terenów w okolicach S./O., który był nawet przedmiotem debaty Rady Miejskiej w Łodzi, która w 2002 r. zatwierdziła nowe studium, w którym te tereny również były przeznaczone pod zabudowę. W 2008 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu dla posiadanych przez skarżące nieruchomości, która miała wyznaczyć tereny mieszkaniowe i przemysłowe, była ona obowiązująca w momencie przyjęcia Studium 2010, a jej wykonanie zaliczono do zadań priorytetowych. Organ postanowił jednak przełożyć jednak procedowanie uchwały, po czym całkowicie ją uchylił. Skarżące liczyły jednak, że zagospodarowanie przedmiotowych terenów jest tylko kwestią czasu.

W ocenie skarżących, doszło do istotnych nieprawidłowości w procedurze planistycznej, w szczególności w zakresie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i dostępu do rzetelnej informacji o działaniach, których skutki są istotne z punktu widzenia interesów jednostki. Zmiana okazała się zasadnicza, dotychczas nieruchomości można było zabudować obiektami wielkopowierzchniowymi, a uchwalone Studium zakłada objęcie nieruchomości zakazem zabudowy. Zdaniem skarżących istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją Spółek jako właścicieli nieruchomości, a skarżonym Studium, który polega na tym, że narusza ono interes prawny i uprawnienia skarżących wynikające z art. 140 K.c.

W przekonaniu skarżących tereny, na których znajdują się ich nieruchomość nie powinny być określane jako posiadające obecnie układ wiejski i tym samym kwalifikowane do terenów rolniczych. Na terenach tych funkcjonuje komunikacja miejska, obecna jest rozbudowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa szeregowa, a także budynki usługowe. Nie jest to już teren wykorzystywany do produkcji rolniczej, a także teren o wyjątkowych walorach przyrodniczych zasługujących na szczególną ochronę. Natomiast wobec przyjętych przez autorów projektu studium wniosków, jako nadrzędny cel przyjęto ochronę terenu przed zabudową i przywrócenie rolniczego charakteru, w tym przywrócenie prowadzenia na nich produkcji rolnej. Jest to rażąca niekonsekwencja organu, który uchwalając poprzednio obowiązujące studium dopuszczał na tym samym terenie zabudowę o znacznej intensywności.

Analiza Studium prowadzi również do wniosku, że za zakazem zabudowy obejmującym nieruchomości skarżących nie przemawia potrzeba ochrony krajobrazu, bowiem nieruchomości te nie prezentują żadnych szczególnych walorów przyrodniczych, które wymagałyby ochrony. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby wbrew woli właściciela forsować rolniczy sposób wykorzystania nieruchomości, przy dopuszczeniu jedynie niewielkich możliwości zabudowy, tj. przede wszystkim zabudowy związanej z działalnością rolniczą oraz ogrodami działkowymi. Nie ma również przeciwwskazań, aby nieruchomości skarżących uznać za właściwy teren do lokalizacji nowej zabudowy, która powinna powstać zgodnie z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W kontekście zarzutów określonych w pkt 3-5 skarg powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzono, że organ przy uchwalaniu Studium całkowicie pominął, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp). Odnośnie zarzutów wskazanych w pkt 6 i 7 skarg pełnomocnik skarżących wskazał, że autorzy Załącznika nr 1 do uchwały, przedstawiając uwarunkowania posługiwali się niespójnymi danymi pochodzącymi z różnych okresów, nie dającymi spójnego obrazu uwarunkowań, a także niemal całkowicie pominęli dane dotyczące lat bezpośrednio poprzedzających uchwalenie Studium. Powyższe zarzuty, zdaniem pełnomocnika skarżących, świadczą również o nieprawidłowym sporządzeniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W wyroku II SA/Łd 862/18 przytoczono dalej, że w odpowiedzi na skargi pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi podniósł, że zaskarżone Studium nie narusza interesów prawnych lub uprawnień skarżących, a jego uchwalenie zostało dokonane zgodnie z prawem, mieści się w granicach uprawnień organów planistycznych i nie stanowi nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. "władztwa planistycznego"). W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skarg.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargi.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podkreślił, że nieruchomości należące do Spółek są nieruchomościami rolnymi. Od czasu ich nabycia w 1998 r. zagospodarowanie działek nie uległo zmianie. Wywody skarżących co do podejmowanych działań w celu zmiany zagospodarowania przedmiotowych terenów i przeznaczenia ich pod zabudowę mają wartość historyczną i pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów za niezasadny sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez nieuwzględnienie rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących. W ocenie tegoż sądu kwalifikacja nieruchomości w zaskarżonym Studium uwzględnia założenia tzw. Filara Strategii przestrzennego rozwoju. Nie ma sporu co do tego, że działki leżą poza granicami Obszaru Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej, są gruntami rolnymi i nie posiadają pełnego uzbrojenia. W tej sytuacji okoliczność, że nie jest prowadzona produkcja rolnicza pozostaje bez znaczenia dla przyjętej kwalifikacji terenu.

Podobnie oceniono zarzut, że nie jest to teren o "wyjątkowych walorach przyrodniczych zasługujących na szczególną ochronę". Analiza Studium i dokumentacji sporządzonej na potrzeby jego uchwalenia skłania do przekonania, że dla gminy należący do skarżących niezagospodarowany teren o przeznaczeniu rolnym, położony poza obszarem Strefy Wielkomiejskiej, jest szczególnie cenny przyrodniczo, a ochrona jego walorów ma polegać na zatrzymaniu ekspansji zabudowy wielorodzinnej i wielkomiejskiej oraz zachowaniu dotychczasowego zagospodarowania terenu najlepiej w naturalnej i niezmienionej formie.

Należące do skarżących tereny podlegają więc celowi strategii miasta w postaci ograniczenia rozlewania się zabudowy, wobec czego nie można zasadnie stawiać zarzutu niekonsekwencji w związku z odmiennym celem poprzedniego Studium 2010 w postaci nieuwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i rzeczywistego stanu ich zagospodarowania, zwłaszcza, że na jego podstawie plan miejscowy nie został uchwalony, a zagospodarowanie spornego terenu nie zmieniło się od wielu lat.

W ocenie sądu pierwszej instancji działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego albo studium ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów, czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności.

Takich skutków sąd wojewódzki nie dopatrzył się dla skarżących Spółek w związku z uchwaleniem zaskarżonego Studium.

Wskazano dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skargi opierają się w dużej mierze na stanowisku o potencjalnej możliwości ustalenia odmiennej funkcji nieruchomości skarżących i ich przeznaczenia pod zabudowę na podstawie planu, który ma zostać dopiero uchwalony w przyszłości w oparciu o ustalenia zaskarżonej uchwały, co oznacza, że w istocie zarzucono również naruszenie nieaktualnego i hipotetycznego interesu prawnego. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodły "E. I." Sp. z o.o. z/s w Warszawie i "E." Sp. z o.o. z/s w Warszawie – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. 1. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Usg) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 i 2 Upzp poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że uchwalenie Studium, które przewiduje zaliczenie określonych nieruchomości do strefy przestrzennej "terenów wyłączonych spod zabudowy" i jednostki funkcjonalno-przestrzennej "terenów aktywnych przyrodniczo, użytkowanych rolniczo", znacznie ograniczające możliwość korzystania przez właściciela z tych nieruchomości, nie oznacza naruszenia interesu prawnego właściciela i tym samym nie oznacza istnienia po jego stronie legitymacji do zaskarżenia studium na podstawie art. 101 ust. 1 Usg, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że każde, w tym ograniczenie we władaniu nieruchomością w dokumencie planistycznym, stanowi naruszenie interesu prawnego właściciela i niezależnie od tego, czy naruszenie to było zgodne z prawem, legitymuje go do zaskarżenia studium; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że uchwalenie Studium nie może stanowić naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 Usg, choć poprawna wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że Studium może naruszać bezpośredni, realny, konkretny i aktualny interes prawny właściciela nieruchomości, ponieważ regulacja Studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. 2. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że wynikające z tego przepisu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (lojalności państwa względem obywateli) czy pewności prawa umożliwiają przyjęcie przez Radę Miejską Studium wyłączającego możliwość zabudowy nieruchomości, radykalnie odmiennego od obowiązującego poprzednio, przy jednoczesnym wzbudzeniu przez właścicieli nieruchomości objętych Studium uzasadnionych oczekiwań, że nieruchomości zostaną przeznaczone do zabudowy, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że takie działania organów gminy są niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej – a w konsekwencji błędnej wykładni poprzez niezastosowanie tego przepisu;
4. 3. art. 1 ust. 3 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że uchwalenie Studium opierającego się wyłącznie na zamierzeniach programowych i planistycznych gminy (w tym innych uchwałach Rady Miejskiej), bez nawet rozważenia interesów prywatnych właścicieli nieruchomości jest zgodne z prawem, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku nieuwzględnienia przy uchwalaniu studium interesów prywatnych właścicieli nieruchomości, uchwalone Studium jest wadliwe;
5. 4. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 i 2 Upzp oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że uchwalenie Studium, na podstawie którego w zasadzie wyłączona jest możliwość korzystania z nieruchomości przez ich właściciela, mieści się w dopuszczalnych konstytucyjnie i ustawowo możliwościach ograniczenia wykonywania prawa własności, choć prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że tego typu regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak w zaskarżonym Studium, stanowi zaprzeczenie istoty prawa własności, jest nieproporcjonalna do celu uchwalenia studium i jako taka nie jest dopuszczalna; oraz poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że dokumentom planistycznym gminy przysługuje swoiste domniemanie zgodności z prawem rozumiane w ten sposób, że skoro ustawodawca przewidział ograniczenie prawa własności przez akty planowania, to akty te zawsze ograniczają prawo własności, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że akty planowania przekraczające dopuszczalny stopień ograniczenia prawa własności są wadliwe;
6. 5. art. 3 ust. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że uchwalenie Studium z opisanymi powyżej wadami (to jest z pominięciem ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych oraz z naruszeniem istoty prawa własności) mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że uchwalenie Studium w taki sposób stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy i w związku z tym samo studium należy uznać za wadliwe;
7. 6. art. 10 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit a) i b) Upzp poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu studium należy oprzeć na interpretacji dokumentów i aktów o charakterze strategicznym i planistycznym, opracowanych przez organy gminy, choć prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że uwarunkowania takie mają wynikać ze stanu faktycznego, a nie z zamierzeń i planów gminy co do zagospodarowania przestrzennego na jej terenie;
8. II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
9. 7. art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w ten sposób, że sąd zawarł w treści uzasadnienia niejednoznaczne i sprzeczne informacje co do przysługiwania skarżącym legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, co uniemożliwia skarżącym i NSA zapoznanie się z treścią rozstrzygnięcia w tym zakresie, ani nawet rekonstrukcję tej treści i tym samym uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej orzeczenia;
10. 8. art. 134 § 1 Ppsa poprzez nieuprawnione ograniczenie przez sąd zakresu rozpoznania sprawy jedynie do zarzutów skargi i w związku z tym poprzez wadliwe ograniczenie kontroli legalności uchwały tylko do tych przepisów, które wskazały skarżące, w szczególności zaś przez pominięcie art. 2 Konstytucji RP;
11. 9. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) poprzez uchylenie się przez sąd od sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w ten sposób, że sąd nie uznał się kompetentny do oceny kwestii zgodności Studium w zakresie m. in. trafności, celowości czy słuszności jego rozwiązań, choć ocena taka w odpowiednim zakresie również stanowi kontrolę zgodności Studium z prawem;
12. 10. art. 147 § 1 Ppsa poprzez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, choć narusza ona liczne przepisy prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 3 Upzp, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 i 2 Upzp, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 Upzp, art. 10 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Upzp.

W związku z powyższym skarżące kasacyjnie wnoszą o:

1. 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 94 ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 4 Usg – poprzez orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem;

2 ewentualnie – w razie nieuwzględnienia wniosku wskazanego w punkcie 1 – uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi w całości i przekazanie mu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania;

1. 3. rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie;
2. 4. zasądzenie od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżących kosztów postępowania w pierwszej i drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych obszernie rozwijając zarzuty kasacyjne podniesiono, że skarżące są jednocześnie podmiotami gospodarczymi, zajmującymi się szeroko rozumianą działalnością na rynku nieruchomości, budowlanym i deweloperskim. Zmiana przeznaczenia nieruchomości w zaskarżonym Studium ma zatem dla sfery ich interesów wyjątkowo dotkliwy charakter. Unormowania zawarte w uchwale nie są jednak dla Skarżących tylko niekorzystne gospodarczo. Zaskarżona uchwała stanowi przede wszystkim naruszenie interesów prawnych skarżących, wynikających z ich prawa własności.

W ocenie skarżących kasacyjnie na stwierdzenie niewątpliwego naruszenia ich interesów prawnych nie wpływa przy tym ta okoliczność, że źródłem tego naruszenia jest nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem wnoszących skargi kasacyjne już poprzez podjęcie uchwały w sprawie studium Rada Miejska w Łodzi przesądziła przeznaczenie terenów stanowiących własność Skarżących w sposób wiążący. Wniesienie skargi dopiero na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego byłoby krokiem spóźnionym.

W odpowiedzi organu na wywiedzione skargi kasacyjnej wniesiono o ich oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego organu, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Gmina, posiadająca w tym zakresie samodzielność, mogła ukształtować swą politykę przestrzenną według własnych potrzeb, zbieżnych z wynikami analiz przestrzennych, demograficzno-rozwojowych, społecznych, a jej obowiązkiem było uwzględnić wszystkie aspekty powiązane z planowaniem przestrzennym, o których stanowi m. in. art. 1 ust. 2-4 Upzp. Uwzględnienie prawa własności w planowaniu przestrzennym nie może być przy tym rozumiane jako pozostawienie w dyspozycji właściciela swobody realizowania swoich zamierzeń. W opinii organu "uwzględnienie" oznacza w tym przypadku rozważenie, tj. wzięcie pod uwagę przy podejmowaniu decyzji i kreowaniu polityki.

Podczas rozprawy on-line pełnomocnik Spółek wnosił i wywodził, jak w skargach kasacyjnych, pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargi kasacyjne, dodatkowo wywodząc, że w toku prac nad Studium skarżące były bierne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia ich zarzutów.

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa tylko wówczas okazałby się uzasadniony, gdyby inne zarzuty kasacyjne okazały się być oparte na usprawiedliwionych podstawach. Przywołany przepis ma charakter ogólny i wynikowy, określając formę orzeczenia – wyroku uwzględniającego skargę, m. in. na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a taki charakter ma zaskarżone Studium.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jednoznaczną w swej treści argumentację odnośnie tego, że przyjęte zaskarżoną regulacją (Studium – uwaga Sądu) naruszają interes prawny Spółek (s. 14 uzasadnienia skarżonego wyroku). Z tego względu wywód, jakoby uzasadnienie zaskarżonego wyroku miało uniemożliwiać kontrolę kasacyjną tegoż orzeczenia jest całkowicie chybione.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez uchylenie się przez sąd od sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w ten sposób, że sąd nie uznał się kompetentny do oceny kwestii zgodności Studium w zakresie m. in. trafności, celowości czy słuszności jego rozwiązań, choć ocena taka "w odpowiednim zakresie" – zdaniem skarżących kasacyjnie Spółek – również stanowić ma kontrolę zgodności Studium z prawem. Z przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżone Studium zostało podjęte w trybie przepisów Upzp, ustawa ta nie zawiera zaś takiego rozwiązania, które pozwalałoby wprowadzić jako kryterium kontroli inną wartość niż legalność, czyli zgodność z prawem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części", naruszenia tego przepisu w skargach kasacyjnych nie podniesiono, nie dostrzegając zresztą jego znaczenia dla określenia kryteriów kontroli uchwał planistycznych organów gminy, w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Treść przywołanego przepisu przekonuje, że ustawodawca nie wprowadził wobec uchwały w przedmiocie studium innego kryterium kontroli, niż kryterium legalności. Z tego względu chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa, jakoby sąd wojewódzki miał dokonywać kontroli zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu także kryterium celowości, adekwatności, racjonalności lub słuszności.

Trafnie sąd pierwszej instancji wskazywał w motywach zaskarżonego wyroku, że kontrola sądu administracyjnego zaskarżonego Studium nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w akcie planistycznym założeń, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej procedury planistycznej.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 Usg w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 i 2 Upzp poprzez ich błędną wykładnię. Stawiając taki zarzut wywodzi się, że prawidłowa wykładnia tych przepisów oznaczać ma istnienie legitymacji Spółek do zaskarżenia Studium, a uzasadniając go stwierdzono, że skarżącym nie przysługuje legitymacji do złożenia skargi. Stawiając taki zarzut w istocie zignorowano okoliczność, że kwestionowanym wyrokiem rozpoznano skargi obu Spółek, przeto tak skonstruowana podstawa kasacyjna jest całkowicie chybiona.

E. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 Upzp, z którego wynika m. in., że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Autor skarg kasacyjnych stawiając zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu w istocie podnosi zarzuty wobec treści zaskarżonego Studium, uznając, że jego uchwalenie odbyło się z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie dowodzi jednak skuteczności zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 Upzp. Słusznie w literaturze wskazuje się, że przysługujące gminie konstytucyjne domniemanie kompetencji w realizacji zadań publicznych oraz gwarantowanie konstytucyjnie samodzielności w realizacji tych zadań – tworzy ramy systemowe analizy uprawnień gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski, red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2021, s. 22).

F. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie podlega łącznemu rozpatrzeniu z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Skarżące kasacyjnie uznają, że sąd pierwszej instancji wadliwie pominął stosowanie art. 2 Konstytucji RP dokonując kontroli zaskarżonego Studium. Obszernie eksponuje się w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia wyprowadzaną z treści art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, tudzież oczekiwania skarżących na takie ustalenia planistyczne wobec ich nieruchomości, które dopuszczać miałyby ich zabudowę w sposób pożądany przez Spółki. Źródłem tych oczekiwań jest treść uprzedniego Studium 2010, jak również uzyskane dla części nieruchomości skarżących decyzje o warunkach zabudowy. Tak rozumiane zarzuty skargi kasacyjnej Sąd Naczelny ocenia jako nie oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Po pierwsze, sposób uzasadnienia zarzutu błędnej wykładni art. 2 Konstytucji RP, statuującego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nie zawiera wskazania jaka to wykładnia tego przepisu w ocenie stron skarżących kasacyjnie miałaby być właściwą w realiach przedmiotowej sprawy, sprowadzając się w istocie do zarzutu niezastosowania tego przepisu w aspekcie z kolei art. 134 § 1 Ppsa. Po drugie, podkreślając wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, strony skarżące kasacyjnie abstrahują, że same nie mają statusu "obywateli", ponadto nie chodzi w przedmiotowej sprawie o działania prawotwórcze państwa, lecz o uchwalenie przez organ gminy aktu polityki przestrzennej tej jednostki samorządu terytorialnego, nie mającej waloru aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Upzp).

Istota skarg kasacyjnych w tym aspekcie sprowadza się w rzeczywistości do takiego wywodu, w których eksponując przeznaczenie planistyczne dla nieruchomości Spółek w Studium 2010, a przewidujące możliwość ich zabudowy, strony skarżące kasacyjne w zasadzie wykluczają dopuszczalność odmiennego określenia przeznaczenia tych nieruchomości w nowo uchwalonym Studium, w szczególności aby można było wyłączyć ich zabudowę. Takiej argumentacji zarzutów skargi kasacyjnej, mającej dowodzić zarazem ujętego w środku odwoławczym naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 134 § 1 Ppsa, nie podziela Sąd Naczelny.

Trafnie sąd pierwszej instancji rekapitulując w motywach swego wyroku reguły uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podkreślił iż w realiach rozstrzyganej sprawy istotne jest, że Studium podjęto po uprzednim opracowaniu strategii przestrzennego rozwoju Łodzi 2020+ (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 16 stycznia 2013 r., nr LV/1146/13), przeprowadzeniu w sposób niewadliwy procedury uchwalania studium, a jej zasadniczym celem ma być budowa miasta zrównoważonego i kompaktowego, co między innymi oznacza ograniczenie zajmowania terenów niezainwestowanych i wykorzystywanie terenów już zurbanizowanych. Jednym z filarów strategii (Filar II), co w wyroku słusznie przywołano, jest ograniczenie rozlewania się miasta – wsparcie dla urbanizacji terenów wyposażonych w infrastrukturę, ograniczenie rozwoju sieci infrastrukturalnych do niezbędnych uzupełnień istniejących układów, ochrona terenów niezurbanizowanych oraz istotnych ekologicznie, zatrzymanie ekspansji zabudowy wielorodzinnej poza granice Obszaru Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej.

Jej wyrazem w zaskarżonym Studium jest zakwalifikowanie przedmiotowych działek do terenów niezurbanizowanych – otwartych z zabudową rozproszoną, a w konsekwencji terenów rolniczych objętych ochroną poprzez zakaz zabudowy. Niesporne jest, że przedmiotowe działki leżą poza granicami Obszaru Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej. Nie zostało podważone, że nieruchomości należące do Spółek mają charakter nieruchomości rolnych i nie posiadają pełnego uzbrojenia technicznego. Argumentacja skarżących kasacyjnie o uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla części tych nieruchomości nie obala powyższego ustalenia odnośnie stanu faktycznego na przedmiotowych nieruchomościach. Choć tego w zaskarżonym wyroku nie eksponowano, wypadnie zauważyć, że takie działanie gminy znajduje wsparcie w treści Upzp, mianowicie z art. 1 ust. 3 pkt 4) Upzp wynika, że w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje m. in. poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Innymi słowy, skoro na etapie prac planistycznych poprzedzających uchwalenie Studium dokonano oceny ilości terenów potrzebnych pod zabudowę i ich stopień przygotowania do zabudowy, to zachowanie faktycznego – bo rolnego – przeznaczenia nieruchomości skarżących kasacyjnie, nie naruszyło art. 2 Konstytucji RP oraz art. 134 § 1 Ppsa w sposób wskazywany w skargach kasacyjnych.

G. Zarzuty naruszenia art. 1 ust. 3 Upzp oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Upzp należy rozpatrzeć łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Z pierwszego z przywołanych przepisów Upzp wynika, że "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Cyt. przepis odnosi się do ważenia interesów, nie można przeto dokonywać jego wykładni tak, jak to zaprezentowano w skargach kasacyjnych, iż nieuwzględnienie interesów prywatnych właścicieli nieruchomości a limine determinuje wadliwość Studium.

Z przywołanych w skargach kasacyjnych przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Upzp wynika odpowiednio, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z "dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu", a ponadto w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: "kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego" oraz "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Skarżące Spółki zarzucają sądowi a quo błędne przyjęcie, że tam wskazane uwarunkowania należy opierać wyłącznie na dokumentach i opracowaniach strategicznych i planistycznych, podczas gdy strony podkreślają iż ich źródłem ma być "stan faktyczny".

Tak określona podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, przede wszystkim błędnie autor skarg kasacyjnych przypisuje sądowi pierwszej instancji stwierdzenie, którego w zaskarżonym wyroku nie sformułowano w sposób przytoczony w skargach kasacyjnych.

Nie zostało w toku postępowania podważone ustalenie sądu pierwszej instancji, że nieruchomości należące do Spółek są nieruchomościami rolnymi, a od czasu ich nabycia ich zagospodarowanie nie uległo zmianie. Na takie ustalenie faktyczne nie wpływają wywody skarżących kasacyjnie co do uprzednio podejmowanych przez strony działań w celu zmiany zagospodarowania przedmiotowych terenów i przeznaczenia ich pod zabudowę, niesporne jest, iż te starania zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowych nieruchomości nie zostały uwieńczone powodzeniem. Nie zostało także podważone, że działki stron leżą poza – określonymi w przywołanej uprzednio strategii i ustalonymi w Studium – granicami Obszaru Współczesnego Rozwoju Strefy Wielkomiejskiej, są gruntami rolnymi i nie posiadają pełnego uzbrojenia technicznego. Nie zostało także skutecznie obalone i to ustalenie, gdzie sąd wojewódzki wskazał, że przynajmniej połowa działek stron położona jest nad rzeką Łódką, co wskazuje na potrzebę ich wykluczenia spod zabudowy.

Podzielić należy zatem i to stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, gdzie wskazano, iż należące do skarżących tereny podlegają celowi strategii miasta w postaci ograniczenia rozlewania się miasta, wobec czego nie można zasadnie stawiać zarzutu niekonsekwencji w związku z odmiennym celem Studium 2010, skoro zagospodarowanie spornego terenu nie zmieniło się od wielu lat. WSA w Łodzi zatem nie abstrahował od stanu faktycznego nieruchomości należących do skarżących Spółek, w ocenie Studium nie formułował także takiej wykładni przywołanych w roztrząsanej podstawie kasacyjnej przepisów Upzp, jaką mu we wniesionym środku odwoławczym przypisano.

H. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 i 2 Upzp oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię. Skarżące kasacyjnie eksponują, że ustalenia Studium "w zasadzie" wyłączają możliwość korzystania z ich nieruchomości, ograniczają wykonywania prawa własności, stanowią zaprzeczenie istoty prawa własności, są nieproporcjonalne do celu uchwalenia studium i jako takie nie są dopuszczalne. Poprzez uchwalenie Studium nie doszło do pozbawienia Spółek prawa własności do nieruchomości objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały, nie doszło także do naruszenia istoty prawa własności tych nieruchomości, nie pozbawiono stron skarżących prawa do rozporządzania nieruchomosciami. Trafnie WSA w Łodzi, analizując sformułowany w skardze zarzut m. in. naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, uwypuklił iż to Upzp jest aktem normatywnym, który ma wpływ na ograniczenie prawa własności nieruchomości, gdyż przyznaje ona organom gminy prawo sporządzania i uchwalania zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trafna przeto jest konstatacja, że przepisy cyt. ustawy stanowią zatem podstawę dla istoty instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które oznacza przekazanie gminie przez ustawodawcę wyłącznych kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w Studium ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów, czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności. Podzielając ten wywód, Sąd Naczelny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 Upzp, skoro przepisy te odnoszą się do sposobu wykonywania prawa własności określonego w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przedmiotem skargi było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a ponadto określają uprawnienia do zagospodarowania terenu oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Nie sposób także uznać skuteczności zarzutu naruszenia art. 140 K.c., skoro Spółki mogą nadal korzystać ze swych nieruchomości rolnych w sposób dotychczasowy. Słusznie zauważył ponadto sąd pierwszej instancji, że uchwalenie Studium nie stoi na przeszkodzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie. Trudno więc mówić o pozbawieniu lub ograniczeniu praw właścicielskich skarżących.

1. I. W konsekwencji poprzednich uwag. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa, skoro WSA w Łodzi dochodząc do wniosku o nieskuteczności skarg oddalił je, nie stosując przywołanego przepisu.

J. Skoro wniesione skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, podlegały oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.

K. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.