Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 138/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 617/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił sprzeciw MG. (dalej inwestorka albo skarżąca) od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z (...) czerwca 2020 r., nr (...) zapadłej w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

W dniu (...) października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) przeprowadził kontrolę legalności zabudowy na działce (...) i (...) w B. W jej trakcie ustalono, że na nieruchomości w granicy z działką (...) znajduje się trzystanowiskowy garaż o wymiarach 8,88 m x 4 m. Jest to obiekt o konstrukcji stalowej ze ścianami i dachem z blachy trapezowej. Garaż ustawiony jest bezpośrednio na kostce brukowej. Według oświadczenia pełnomocników inwestora garaż zrealizowano w kwietniu 2019 r. bez stosowych pozwoleń.

Pismem z dnia (...) listopada 2019 r., (...), PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2019 r., (...) (dalej postanowienie z dnia (...) grudnia 2019 r.) PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej pr.bud.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wspomnianego garażu na działce nr (...) oraz nakazał inwestorowi przedłożenie decyzji Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz zaświadczenie o wpisie autora projektu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wskazane obowiązki Inspektor Powiatowy polecił wykonać inwestorce do dnia (...) marca 2020 r.

Pismem z (...) marca 2020 r., inwestorka wniosła o zawieszenie postępowania.

Decyzją z dnia (...) marca 2020 r., (...) PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 4 pr.bud., nakazał inwestorce rozbiórkę "trzystanowiskowych garaży" w B. – L. przy ul. D. na działce (...). W motywach decyzji organ wskazał, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej i został posadowiony z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej zwanego rozporządzeniem). Nadmienił, że naruszono także regulacje szczególne zawarte w tym paragrafie, jak § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. PINB doszedł dalej do przekonania, że z uwagi na parametry obiektu objętego postępowaniem, nie ma możliwości jego zalegalizowania także w kontekście art. 48 ust. 2 pkt 2 pr.bud.

W dalszej części wywodu organ zaznaczył natomiast, że mimo powyższego umożliwił inwestorce podjęcie próby legalizacji spornego obiektu i w tym celu wydał postanowienie z dnia (...) grudnia 2019 r. Nie zostało ono jednak w terminie wykonane, stąd nakaz rozbiórki znajdował umocowanie w art. 48 ust. 4 pr.bud.

W odwołaniu od nakazu rozbiórki inwestorka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 97 § 1 k.p.a., a także zwróciła uwagę na błędy w ustaleniach dotyczące przedmiotu postępowania (na działce nie ma garażu trzystanowiskowego, lecz znajduje się tam garaż dwustanowiskowy i wolnostojący parterowy budynek gospodarczy; ponadto organ błędnie ustalił położenie obiektu względem działki (...).

Decyzją z dnia (...) czerwca 2020 r. WWINB, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uwzględnił odwołanie w całości i uchylił decyzję Inspektora Powiatowego, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ nadzoru wskazał na wiele nieścisłości w przeprowadzonym postępowaniu. Zwrócił uwagę, że postępowanie wszczęto w odniesieniu do legalności zabudowy w B. – l. na działkach (...) i (...) ((...)). Postanowienie z dnia (...) grudnia 2019 r. wydano co do "garażu trzystanowiskowego" na działce (...), natomiast rozbiórkę orzeczono w stosunku do "trzystanowiskowych garaży" na wymienionej działce. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiot postępowania jest tym samym nieprecyzyjny, co aktualizuje potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

WINB zwrócił także uwagę, że nie ustalono, czy sporny obiekt jest budynkiem czy obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud. Nie ustalono też, kto jest właścicielem nieruchomości w otoczeniu inwestycji, co uniemożliwia zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w materiale dowodowym nie zgromadzono mapy, która pozwalałaby zorientować się co do lokalizacji spornego garażu oraz pozwoliłaby na ocenę jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Odnosząc się do odwołania WWINB zgodził się ze skarżącą, że jest nie do zaakceptowania sposób działania organu I instancji, który na wskazanie strony, że nie ustalono kręgu stron po A. K., nie tylko nie odpowiedział, ale bezrefleksyjnie wykreślił tą osobę z kręgu stron. Wreszcie, nie rozpoznano także wniosku o zawieszenie postępowania, który złożyła inwestorka.

WWINB zgłosił także zastrzeżenia do postanowienia z dnia (...) grudnia 2019 r., w którym nie sprecyzowano jakiego terenu ma dotyczyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzja o warunkach zabudowy.

W sprzeciwie inwestorka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że kwestionowaną decyzję wydano w warunkach, w których zachodziła podstawa do uchylenia nakazu rozbiórki i do umorzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, że zgadza się z WWINB co do powodów uchylenia decyzji PINB, jednak jej zdaniem nie powinno dojść do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jest tak dlatego, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa i jako rozstrzygnięcie niewykonalne (art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.). Świadczy o tym fakt, że przedmiot sprawy od początku był określony nieprecyzyjnie. Uprzednio zobowiązano skarżącą do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak nie sprecyzowano, jakiej decyzji te dokumenty mają dotyczyć.

Oddalając wniesiony sprzeciw WSA podkreślił, że decyzja kasacyjna nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi I instancji na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny.

Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez WWINB decyzji kasacyjnej. Decyzja objęta sprzeciwem została przygotowana rzetelnie, a argumentacja organu jest wnikliwa, przejrzysta i przekonująca. WWINB przeprowadził obszerną, wnikliwą analizę materiału dowodowego i zidentyfikował w nim szereg braków, względnie nieścisłości, które z całą pewnością świadczą o nie dopełnieniu warunków określonych pr.bud., które pozwoliłyby – w każdym razie w zastanym stanie sprawy – na wydanie decyzji rozbiórkowej względem skarżącej. Skutkiem tego zaistniała konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w sprzeciwie Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja uwzględnia nie tylko zarzuty, ale i wnioski odwołania skarżącej. WWINB podobnie jak skarżąca dostrzegł, że w toku postępowania jako nieprecyzyjny jawił się przedmiot sprawy, gdyż różnie go definiowano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, następnie w postanowieniu PINB z dnia 5 grudnia 2019 r. i wreszcie w samej decyzji rozbiórkowej.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w sprawie zaniechano – wymaganych chociażby ze względu na potrzebę dochowania standardów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – rozważań dotyczących charakteru obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, a jest to przecież istotne z punktu widzenia upewnienia się przez organ, czy wybrano należytą procedurę jego oceny określoną w pr.bud.

Otwarta pozostała kwestia kręgu stron, znaczenia kwestii ustalenia następstwa prawnego po A. K. oraz związanej z tym oceny żądania zawieszenia postępowania. Są to kwestie, które były zgłoszone przez skarżącą na etapie postępowania, do których PINB się nie odniósł, a powinien był to uczynić.

Wreszcie WWINB zważając, że podstawą rozbiórki uczyniono art. 48 ust. 4 pr.bud. zwrócił uwagę na nieprecyzyjne żądania samego postanowienia z dnia 5 grudnia 2019 r.

W ocenie Sądu zachodziła potrzeba uchylenia decyzji PINB z dnia (...) marca 2020 r., gdyż organ pierwszej instancji w sposób niewystarczająco wnikliwy wyjaśnił i rozpatrzył sprawę (naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i z całą pewnością zachodziła potrzeba powtórzenia postępowania. Zresztą w tym miejscu można dodać, że w kwestii potrzeby uchylenia decyzji PINB skarżąca w sprzeciwie zgodziła się z organem odwoławczym.

W skardze kasacyjnej z dnia (...) listopada 2020 r. MG., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 9 września 2020 r. w całości, opierając skargę kasacyjną na:

1. 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji WWINB orzekającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.,
2. 2) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację k.p.a., jak i pr.bud. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione.

Instytucja sprzeciwu od decyzji, uregulowana w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a. dodana została do tej ustawy mocą art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Celem jej ustanowienia było zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., mimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp 10 lutego 2021 r.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zarówno liczba, jak i waga znaczeniowa zaistniałych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym uchybień uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym skorzystanie z rozwiązania o charakterze wyjątkowym względem reguły merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w obrębie postępowania odwoławczego. Zwróciła na to także uwagę skarżąca kasacyjnie wskazując na wadliwe ustalenie przedmiotu postępowania, a także błędne ustalenie kręgu jego stron. Trafne spostrzeżenia doprowadziły wszakże skarżącą kasacyjnie do błędnego wniosku, jakoby organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję z dnia (...) marca 2020 r. i umorzyć postępowanie w sprawie, względnie stwierdzić nieważność tej decyzji. W niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości, która uzasadniałaby umorzenie postępowania w sprawie, ani też którakolwiek ze wskazanych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji.

Formułując tego rodzaju zarzut skarżąca kasacyjnie chciałaby połączyć ze sobą dwa odrębne tryby postępowania administracyjnego zapominając, że wszelkiego rodzaju uchybienia, które zostały popełnione w trybie zwykłym powinny zostać usunięte w ramach regulacji procesowej dotyczącej tego właśnie trybu, a nie przez automatyczne przeniesienie sprawy do jednego z trybów nadzwyczajnych.

Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, że braku precyzyjnego oznaczenia przedmiotu postępowania nie należy utożsamiać z jego nieistnieniem. Postępowanie w niniejszej sprawie powinno być kontynuowane, a rolą PINB będzie precyzyjne oznaczenie zarówno ram przedmiotowych, jak i podmiotowych sprawy. Skarżącej kasacyjnie w tym procesie będą przysługiwały uprawnienia strony. Oznacza to, że biorąc czynny udział w podejmowanych czynnościach procesowych będzie Ona mogła w sposób rzeczywisty wpływać na przebieg tego postępowania, przyczyniając się tym samym do czynionych w nim ustaleń natury faktycznej.

Zaistniałe na dotychczasowym etapie postępowania okoliczności z całą pewnością nie były wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania czy też stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia (...) marca 2020 r. nie dawałoby odpowiedzi na pytanie czy w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny niezgodny z przepisami pr.bud. i jakie powinny być tego konsekwencje.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją, a także wnioskiem skarżącej kasacyjnie, wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.