Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2193/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z dnia [...] o zmniejszeniu skarżącemu indywidualnej ilości referencyjnej dostaw o [...] kg.
Z ustaleń Sądu I instancji wynika, iż skarżący w roku kwotowym 2004/2005 posiadał indywidualną ilość referencyjną dostaw mleka w wysokości [...] kg. W ciągu tego roku wprowadził do obrotu [...] kg mleka, co stanowiło 58,5 % przyznanego mu limitu. Organy obu instancji uznały, iż w związku z tym, że nie wprowadził on do obrotu w ciągu roku kwotowego co najmniej 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej, zachodzą przesłanki do zmniejszenia mu tej ilości o [...] kg na podstawie art. 32 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.).
Sąd I instancji stwierdził, iż wskazywane przez skarżącego okoliczności tj. jego długotrwała choroba, będąca następstwem pobicia i klęska żywiołowa w postaci suszy mogą być uznane za przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 270, 21/10/2003, P. 0001-0069). Zdaniem Sądu, nie miały one jednak wpływu na zdolność produkcyjną gospodarstwa skarżącego w tym konkretnym roku kwotowym, skoro do zdarzeń tych doszło w 2002 i 2003 r., czyli w okresie, w którym nie obowiązywały jeszcze w Polsce przepisy rozporządzeń Rady (WE) nr 1788/2003 i 1782/2003, gdyż weszły one w życie dopiero z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej tj. 1 kwietnia 2004 r. Sąd stwierdził bowiem, że skarżący może powoływać się na przepis art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003, o ile przypadki siły wyższej lub inne nadzwyczajne okoliczności miały miejsce w roku kwotowym 2004/2005.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że gdyby jednak przyjąć, że przepisy powołanych rozporządzeń mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed 1 kwietnia 2004 r., to i tak wskazywane przez skarżącego okoliczności nie miały wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa w roku kwotowym 2004/2005. Indywidualna ilość referencyjna w roku kwotowym 2004/2005 została skarżącemu przyznana zgodnie z jego wnioskiem i jej ilość odpowiadała ilości sprzedanego przez niego mleka w poprzednim roku 2003, jak też w roku 2002, a więc w latach, w których miały miejsce pobicie i susza. Skoro przez dwa kolejne lata skarżący sprzedał mleko w tej samej ilości, to niewątpliwe okoliczności te nie miały wpływu na poziom produkcji mleka w tych latach. Jeżeli zatem skarżący wystąpił o indywidualną ilość referencyjną na poziomie sprzedaży mleka w poprzednich dwóch latach, to uzasadniony jest wniosek, że okoliczności te nie miały również wpływu na produkcję mleka w roku 2004/2005, w przeciwnym razie ze względu na stan zdrowia (uszczerbek na zdrowiu w 10%, będący skutkiem pobicia w 2002 roku) oraz suszę (której skutkiem były niższe plony i zmniejszenie pogłowia bydła) wystąpiłby o taką jej ilość, którą mógłby wykorzystać, jeżeli nie w całości, to co najmniej w wysokości 70 %, aby uchronić się od negatywnych skutków, takich jak zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż faktyczną przyczyną niewywiązania się przez skarżącego z ilości referencyjnej mleka w roku 2004/2005 było nieuzupełnienie przez niego stada bydła.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. S. podniósł następujące zarzuty:
- - naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 i art. 40 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, iż długotrwała choroba skarżącego oraz susza nie miała wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa w roku kwotowym 2004/2005,
- - naruszania przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik.
Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie wyjaśniły skutków ekonomicznych wskazywanych przez niego zdarzeń losowych, ani związku przyczynowego pomiędzy tymi zdarzeniami a zmniejszeniem produkcji mleka przez skarżącego w roku kwotowym 2004/2005. Organy uznając, że jedynym powodem zmniejszenia produkcji przez skarżącego było zmniejszenie stada krów nie wyjaśniły przyczyn, z jakich to nastąpiło. Skarżący wskazał, iż dotkliwa susza, która wystąpiła w okresie wiosennym 2003 r. odbiła się na plonach we wszystkich uprawach i miała wpływ na stan zapasów w okresie zimowym (w tym przypadku na przełomie 2003 i 2004 r.) oraz wiosennym (2004 r.), co z kolei rzutowało na liczebność stada krów w roku kwotowym 2004/2005.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Jego zdaniem, ocena wpływu choroby producenta oraz klęski żywiołowej w postaci suszy nie wymagała przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego. Efekty ekonomiczne gospodarowania skarżącego w poprzednich latach, pomimo lekarskich przeciwwskazań do wykonywania pracy w gospodarstwie były dobre, dlatego w późniejszych latach stan zdrowia skarżącego, który nie uległ pogorszeniu nie mógł mieć wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Odstąpienie od tego zmniejszenia jest możliwe w przypadkach siły wyższej i w należycie uzasadnionych, i uznanych przez właściwy organ, przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów (art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. L 270, P. 0123-0136). Przykładowy katalog przypadków siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności zawiera art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 270, 21/10/2003, P. 0001-0069).
Są to np.: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż skarżący może powoływać się na przypadki siły wyższej lub inne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od zmniejszenia mu indywidualnej ilości referencyjnej w roku kwotowym 2004/2005 na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 tylko w sytuacji, gdy zdarzenia te miały miejsce po wejściu w życie przepisów tego aktu prawnego tj. po 1 kwietnia 2004 r. Ochrona producentów przez zastosowaniem sankcji w postaci zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej w razie wystąpienia przypadków działania siły wyższej lub innych niezależnych od producenta przyczyn przewidziana była od początku obowiązywania w Polsce przepisów dotyczących kwotowania produkcji mleka tj. od dnia 1 stycznia 2002 r. Taka ochronę przewidywał art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 129, poz. 1446 z późn. zm.), a następnie art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w wersji obowiązującej od 1 kwietnia 2004 r. do 1 kwietnia 2005 r. Przepis ten został później w tej części uchylony w związku z tym, że powtórzono w nim regulację wynikającą bezpośrednio z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003.
Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest to, iż organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie jej wydania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...]) obowiązywał już przepis art. 15 ust. 3 rozporządzenia. Z treści tego przepisu nie wynika, iż odstąpienie od zastosowania przez organ sankcji przewidzianej w art. 15 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe wyłącznie, jeżeli przypadki siły wyższej lub inne przypadki uzasadniające to odstąpienie miały miejsce w roku kwotowym podlegającym rozliczeniu lub innym wyraźnie określonym okresie.
Należy zauważyć, że niektóre z przypadków siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności wymienione przykładowo w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 mogą trwać przez dłuższy okres czasu np. niezdolność rolnika do pracy. Producent rolny może więc powoływać się na te przypadki również w sytuacji, gdy miały one miejsce w latach poprzedzających rozliczany rok kwotowy, o ile zdoła wykazać, iż wpłynęły one w sposób negatywny na jego zdolność produkcyjną w danym roku kwotowym.
Aby możliwe było odstąpienie od zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej na postawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 muszą zostać spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze muszą wystąpić zdarzenia, które można uznać za przypadki działania siły wyższej lub inne uzasadnione okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, a po drugie - zdarzenia te muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż okoliczności wskazywane przez skarżącego nie miały wpływu na zmniejszenie produkcji mleka w jego gospodarstwie w roku kwotowym 2004/2005. Susza, na którą powoływał się skarżący miała miejsce w okresie od kwietnia 2003 r. do 20 czerwca 2003 r., a więc niemal rok wcześniej przed rozpoczęciem roku kwotowego 2004/2005. Z protokołu z oszacowania strat spowodowanych klęską suszy w gminie O. z dnia [...] lipca 2003 r. wynika, iż skarżący otrzymał kredyt obrotowy w celu zrekompensowania poniesionych przez niego strat wywołanych tą klęską. Trudno więc uznać, że konieczność zmniejszenia przez niego stada krów na przełomie 2004 i 2005 r. była konsekwencją tego zdarzenia.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że za zdarzenie mające wpływ na zdolność produkcyjną skarżącego w roku kwotowym 2004/2005 nie można także uznać jego niezdolności do pracy spowodowanej urazem głowy powstałym w wyniku pobicia w dniu [...] maja 2002 r. Skarżący przebywał w szpitalu w okresie od [...] maja 2002 r. do [...] czerwca 2002 r., a więc blisko dwa lata przed rozpoczęciem roku kwotowego 2004/2005. Z opinii sądowo - lekarskiej z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika, iż w związku z urazem głowy wystąpił u niego długotrwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 10 %. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika natomiast, iż długookresowa niezdolność do pracy, na którą powołuje się skarżący nie spowodowała jednak spadku produkcji mleka w jego gospodarstwie w okresie następującym bezpośrednio po doznaniu przez niego urazu głowy, a więc w roku 2002 i 2003. Brak jest również jakichkolwiek dowodów na to, że w roku kwotowym 2004/2005 nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia skarżącego, powodujące, iż był on w tym czasie trwale niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym.
Zauważyć należy ponadto, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, aby w okresie następującym bezpośrednio po wskazywanych przez skarżącego zdarzeniach tj. od połowy 2002 r. do początku 2004 r. okoliczności te wywarły znaczny wpływ na zmniejszenie produkcji mleka w jego gospodarstwie. Trudno więc zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że spowodowały one zmniejszenie przez niego produkcji mleka w okresie późniejszym tj. od 1 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2005 r.
W dniu [...] września 2003 r. skarżący złożył wniosek do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji w P. o przyznanie mu indywidualnej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 129, poz. 1446 z późn. zm.) organ przyznawał wtedy kwotę mleczną w wielkości proporcjonalnej do ilości mleka o średniej ważonej ilości tłuszczu w tym mleku, sprzedanego podmiotom skupującym w roku referencyjnym, czyli od 1 kwietnia 2002 r. do 31 marca 2003 r. W związku z tym, że proporcja, o której mowa w tym przepisie została określona na "1" (§ 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie krajowej kwoty mlecznej, krajowej rezerwy krajowej kwoty mlecznej oraz krajowego współczynnika przydziału indywidualnej kwoty mlecznej (Dz. U. Nr 18, poz. 175) skarżący uzyskał wtedy kwotę mleczną w wysokości [...] kg, czyli równą ilości sprzedanego przez niego mleka w roku referencyjnym tj. od 1 kwietnia 2002 r. do 31 marca 2003 r. W toku postępowania skarżący nie kwestionował faktu, iż przyznana mu w lutym 2004 r. kwota mleczna odzwierciedlała pełne możliwości produkcyjne jego gospodarstwa.
Oznacza to, że w okresie, w którym znacznie pogorszył się stan zdrowia skarżącego oraz w którym wystąpiła klęska żywiołowa w postaci suszy (druga połowa 2002 r. - 2003 r.) produkcja mleka w jego gospodarstwie nie uległa zmniejszeniu, inaczej skarżący nie wystąpiłby pod koniec 2003 r. o indywidualną ilość referencyjną na poziomie sprzedaży mleka w dwóch latach poprzednich, lecz starałby się o taką jej ilość, którą mógłby wykorzystać. W dniu [...] stycznia 2004 r., czyli ponad pół roku od zakończenia okresu suszy w gminie O. skarżący złożył także wniosek do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji w P. o przyznanie mu dodatkowej ilości referencyjnej dostaw z krajowej rezerwy. Wynika z tego, iż na początku roku 2004 r. pomimo klęski suszy zwiększył on (a nie zmniejszył) produkcję mleka w stosunku do posiadanej indywidualnej ilości referencyjnej.
W związku z powyższym za całkowicie niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 i art. 40 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, iż długotrwała choroba skarżącego oraz susza nie miały wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa w roku kwotowym 2004/2005. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, dokonując na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oceny wpływu powoływanych przez skarżącego okoliczności na zmniejszenie przez niego produkcji mleka w rozliczanym roku kwotowym, prawidłowo kierowały się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Ocena tych okoliczności nie wymagała wiadomości specjalnych i przeprowadzania dowodu z opinii biegłego.
Tym samym nietrafny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej wskazanych w art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Na marginesie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) przewidują instytucje, które pozwalają rolnikom zarówno na zmniejszenie, jak i na zwiększenie przysługującej im indywidualnej ilości referencyjnej w trakcie roku kwotowego. Rolnik, który w danym roku kwotowym ma możliwość wprowadzenia do obrotu mleka lub jego przetworów w ilości przewyższającej przysługującą mu indywidualną ilość referencyjną może dodatkowo prawo to nabyć lub wziąć w używanie od innego producenta. Producent, który zwiększył sprzedaż mleka lub jego przetworów w trakcie roku kwotowego może również ubiegać się o przyznanie mu dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy (art. 16 ust. 1 ustawy). Korzystanie przez producenta z możliwości przewidzianych w tych przepisach może pozwolić mu na dostosowanie przyznanej mu kwoty mlecznej do aktualnych możliwości produkcyjnych gospodarstwa i niwelowanie skutków ryzyka gospodarczego ponoszonego przez niego przy prowadzeniu działalności rolniczej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.