Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1525/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury (zwanego dalej "MI") z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i poprzedzającą je decyzję MI z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej R. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie MI z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Naczelnej Rady Odbudowy miasta stołecznego Warszawy z dnia 27 sierpnia 1949 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m. in. część gromady Białołęka Dworska (zwanej dalej "uchwałą").
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że R. P. wnioskiem z dnia 12 listopada 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 stycznia 2011 r. skierowanym do MI, wniosła o stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie wydania z rażącym naruszeniem prawa uchwały. Wnioskodawczyni wskazała, że jest jednym z następców prawnych byłych właścicieli dwóch działek o numerach hipotecznych [...] i [...], które obecnie stanowią działkę o nr ew. [...] i [...] obr. [...] oraz o nr ew. [...] obr. [...], które objęte były granicami ww. planu.
Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m. in. część gromady Białołęka Dworska działki o numerach hipotecznych [...] i [...] miały charakter budowlany, a po uchwaleniu planu znalazły się na terenie przeznaczonym pod gospodarkę leśną.
MI, pismem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] poinformował wnioskodawczynię, że wniosek o unieważnienie uchwały nie może podlegać rozpatrzeniu przez MI, gdyż nie posiada on kompetencji w zakresie unieważniania uchwał podejmowanych przez jakiekolwiek organy administracji publicznej oraz stwierdzania ich nieważności, bądź stwierdzania uchwalania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego tj. planów miejscowych, z rażącym naruszeniem prawa. Dotyczy to również uchwał podejmowanych przez Naczelną Radę Odbudowy miasta stołecznego Warszawy (dalej zwaną "NRO").
Pismo MI z dnia [...] marca 2011 r. wnioskodawczyni potraktowała jako decyzję administracyjną odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia uchwalenia z rażącym naruszeniem prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pismem z dnia 22 marca 2011 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na ten wniosek MI, pismem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] ponownie stwierdził, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających żądanie rozpatrzenia przez MI wniosku z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż MI nie posiada kompetencji i nie jest organem właściwym do stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego oraz nie jest uprawniony do podejmowania czynności z zakresu nadzoru nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego. Organ uznał również, iż nie może przekazać w trybie administracyjnym wniosku zgodnie z właściwością, gdyż w jego ocenie nie ma obecnie organu administracji właściwego do unieważnienia ww. uchwały. Zdaniem MI, w przedmiotowej sprawie nie można jednak wykluczyć, iż rozpoznanie skargi na kwestionowane uchwały NRO mógłby przyjąć właściwy Sąd administracyjny, ale MI nie jest uprawniony do przekazania Sądowi przedmiotowego wniosku.
R. P. wniosła skargę do WSA na pismo MI z dnia [...] lipca 2011 r., będące według WSA postanowieniem utrzymującym w mocy orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia uchwalenia z rażącym naruszeniem prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m. in. część gromady Białołęka Dworska. Skarżąca podniosła, że nieprawdopodobnym jest, by w systemie prawnym państwa prawa nie istniała materialnoprawna podstawa do zbadania prawidłowości podjęcia aktu prawnego. Skarżąca podniosła również, że w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa").
MI w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.
Rozstrzygając zasadność ww. skargi WSA wskazał, że chociaż zaskarżona przez skarżącą uchwała obecnie nie obowiązuje i nie ma również organu, który ją uchwalił, to jednak, jeżeli skarżąca podnosi, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny i skutki tego naruszenia trwają do chwili obecnej, to w praworządnym państwie prawa musi istnieć tryb umożliwiający kontrolę legalności takiego aktu, a więc uchwała po wyczerpaniu trybu do jej zaskarżenia, tj. po bezskutecznym wezwaniu Rady miasta stołecznego Warszawy (zwanej dalej "radą") do usunięcia naruszenia prawa, może zostać zaskarżona do Sądu administracyjnego. Zatem MI wniosek skarżącej z dnia 12 listopada 2010 r. winien był przekazać radzie jako organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 kpa.
Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik MI zażądał, na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa"), w przypadku uwzględnienia zarzutu nieważności postępowania ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi przez NSA, ewentualnie, na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 ppsa, uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa zwrotu od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. WSA zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami - zwanej dalej: "usg"), polegającą na przyjęciu, że przepis ten daje skarżącej podstawy do wezwania rady do usunięcia naruszenia prawa w procedurze uchwalania przez NRO miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego część gromady Białołęka Dworska, a dalej do zaskarżenia tej uchwały do Sądu administracyjnego, co jest z kolei sprzeczne z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) nieprawidłowe zastosowanie art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa w związku z art. 157 § 3 kpa, w brzmieniu do 11 kwietnia 2011 r. i w związku z art. 61a § 1 kpa w brzmieniu po dniu 11 kwietnia 2011 r. oraz w związku z art. 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 - 8 i art. 158 § kpa, polegające na uznaniu, że przedmiotem skargi R. P. było wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienie MI z dnia [...] lipca 2011 r. W konsekwencji też sprawa nie podlegała właściwości sądów administracyjnych, gdyż nie należy do spraw z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa. W tym miejscu zarzucono więc także nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ppsa ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok. Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") zarzutu nieważności postępowania, zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa: a) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z błędną wykładnią art. 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 - 8 i art. 158 § 1 kpa oraz art. 101 ust. 1 usg, przejawiające się w błędnym ustaleniu, iż przedmiotem wniosku R. P. jest sprawa administracyjna rozstrzygana decyzją w sprawie stwierdzenia nieważności, co doprowadziło WSA do uznania, że MI winien przekazać sprawę radzie jako organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 kpa; b) niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa w związku z błędną wykładnią art. 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 - 8, art. 158 § 1 kpa i art. 101 ust. 1 usg polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, z którego wynika, iż Sąd z jednej strony uznał wniosek R. P. o stwierdzenie nieważności planu miejscowego za wniosek podlegający rozpoznaniu przez organy gminy na podstawie art. 101 ust. 1 usg, a zatem nie dotyczący sprawy administracyjnej, bowiem przepis ten stosowany jest bez stosowania przepisów kpa, a z drugiej strony Sąd stwierdził, że MI nie zastosował przepisów kpa o przekazaniu sprawy administracyjnej organowi właściwemu oraz o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;
c) błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 5 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 usg, dokonaną z pominięciem art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") oraz art. 1, art. 2 i art. 11a ust. 1 usg, polegającą na przyjęciu, że skoro wniosek R. P. stanowi wezwanie rady do usunięcia naruszenia prawa, to następnie uchwała będzie przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego; d) nieprawidłowe zastosowanie art. 133 § 1, art. 134 § 1 ppsa, art. 141 § 4, art. 153 i art. 170 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 usg, polegające na bezkrytycznym przyjęciu na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że R. P. posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, umożliwiający jej wezwanie rady do usunięcia naruszenia prawa w trybie tego przepisu, podczas gdy w aktach sprawy, poza gołosłownymi twierdzeniami wnioskodawczyni, nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego to twierdzenie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną R. P. zarzuciła, że jest ona w znacznej mierze niespójna wewnętrznie i prezentuje stosunkowo wąską, literalną wykładnię różnych wskazanych w niej przepisów, wskazując, że jeśli rzeczywiście w systemie prawnym państwa prawa brak jest organu, do którego właściwości należy zbadanie legalności podjęcia aktu prawnego przez powołany ustawą organ władzy i do stwierdzenia nieważności tego aktu, i nie istnieje materialnoprawna podstawa do zbadania prawidłowości takiego działania, świadczy to bardzo źle o tym systemie prawnym i zawarte w Konstytucji zapisy okażą się w tym przypadku jedynie pustymi frazesami.
W związku z doręczeniem w dniu 10 października 2013 r. zawiadomienia o rozprawie R. P. powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację i przekazała kopie pism w sprawie wystąpienia do wojewody o wniesienie do WSA na podstawie art. 93 ust. 1 usg skargi na uchwałę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest w części zasadna, bowiem w sprawie miała miejsce nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. Według art. 183 § 2 pkt 1 tej ustawy nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi
m. in., jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot.
Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje, że chociaż kwestionowana uchwała stanowiła akt prawa powszechnie obowiązującego, zbliżony w swej istocie do obecnie obowiązujących aktów prawa miejscowego, to ta konstatacja doprowadziła skład orzekający do diametralnie innych wniosków niż Sąd pierwszej instancji. Mianowicie, zdaniem NSA, postępowanie WSA należało uznać za nieważne, bowiem w rozpatrywanej sprawie droga sądowa była niedopuszczalna z przyczyn przedmiotowych.
Niedopuszczalność drogi sądowej z przyczyn przedmiotowych zachodzi, jak wskazano wyżej, w wypadku spraw, których przedmiot nie należy do kategorii wymienionych w art. 3 - 5 ppsa (por. np.: B. Dauter, B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, kom. do art. 183, uw. 18). Zdaniem NSA do tego rodzaju spraw należy zaliczyć udzieloną przez MI odpowiedź na wniosek R. P. z dnia 22 stycznia 2011 r., dotyczący stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z rażącym naruszeniem prawa uchwały. Skoro uchwała
- - jak wskazano wyżej - nie stanowiła rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji publicznej, a więc nie dotyczyła żadnej z katalogu spraw, których załatwienie normowane jest przepisami kpa (bowiem stanowiła akt prawny powszechnie obowiązujący) to MI nie miał prawa stosować w tej sprawie przepisów kpa odnoszących się do stwierdzania nieważności decyzji czy przekazywania podania według właściwości, bo te przepisy dotyczą aktów administracyjnych, czyli jednostronnych, władczych oświadczeń woli organu administracji publicznej rozstrzygających w sposób prawnie wiążący o sytuacji indywidualnie określonego podmiotu prawa w konkretnej sprawie, wydanych przez ten organ w toku postępowania administracyjnego, a nie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.
Powyższe rozważania pozwalają uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że skoro Sąd pierwszej instancji błędnie uznał pisma MI za rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (za decyzję i postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa) i w konsekwencji powyższego skargę R. P. za dopuszczalną, to pozwala to uznać, iż w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 ppsa, albowiem droga sądowa była niedopuszczalna z przyczyn przedmiotowych, a prawidłowe rozstrzygnięcie WSA powinno polegać na odrzuceniu skargi R. P. Uznanie, iż w sprawie wystąpiła nieważność postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem WSA (bowiem skarga R. P. podlegała odrzuceniu) powoduje, że wyrok Sądu pierwszej instancji podlega uchyleniu, a skarga odrzuceniu. Podstawą takiego orzeczenia NSA jest art. 189 ppsa. Nie ma w związku z tym możliwości ustosunkowania się przez NSA do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej MI.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji z mocy art. 189 ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.