Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt II SA/Ol 56/12, oddalił skargę P. R. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie stanu technicznego budynku.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia[...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. na podstawie art. 123 w zw. z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził o wstąpieniu P. R. w miejsce dotychczasowej strony postępowania – A. i M. A. – w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego w L. przy ulicy P. [...] na działce nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, iż po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazano A. i M. A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wskazanego budynku poprzez wykonanie w określonym terminie wymienionych w decyzji robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2011 r. Tym samym decyzja ta stała się wykonalna, a ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania.
Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W związku z tym, iż A. i M. A., będący stroną postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego w L. przy ulicy P. [...] na działce nr [...] dokonali zbycia przedmiotowej nieruchomości, obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. przeszedł z mocy prawa na obecną właścicielkę, tj. P. R., o czym wymieniona została poinformowana pismem z dnia 4 października 2011 r. Organ pouczył przy tym stronę, że na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie.
P. R. wniosła odwołanie od powyższego orzeczenia.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie uznał złożone zażalenie za niedopuszczalne z powodu braku delegacji prawnej do jego złożenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Należy zatem stwierdzić, iż na postanowienie w sprawie stwierdzenia o wejściu w miejsce strony nie przysługuje zażalenie.
Skargą P. R. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym zastosowaniem przepisu w sprawie i stwierdzeniem, że obowiązek nałożony na państwa A. przeszedł z mocy prawa na ich następcę prawnego, art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do skarżącej, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, gdy prawo taki obowiązek nakłada, art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 61 - 66 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że skoro obecnie właścicielem jest skarżąca, wydana wobec jej poprzedników prawnych decyzja pozostaje w mocy, art. 141 § 1 k.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie oraz art. 63 Konstytucji RP w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącej złożenia środka odwoławczego od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż w stosunku do skarżącej nigdy nie została wydana żadna decyzja nakazująca wykonanie jakichkolwiek czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym, a nałożenie obowiązku bez wydania decyzji jest sprzeczne z art. 104 k.p.a. Prawa i obowiązki administracyjne mają charakter osobisty i nie mogą być nabywane na rzecz innej osoby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie z przyczyn przedmiotowych zażalenie było niedopuszczalne. Zostało ono bowiem wniesione od postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż ustawodawca, regulując w Kodeksie postępowania administracyjnego określone zagadnienia procesowe, konkretnie wskazuje, czy w danym przypadku organ jest zobowiązany zająć wiążące stanowisko w procesowej formie postanowienia i czy strona może wnieść na nie zażalenie. Przepis art. 141 k.p.a. ustanawiający ogólne zasady zaskarżania postanowień wraz z innymi przepisami k.p.a. dotyczącymi postanowień stanowi kompleksową regulację w tym zakresie. Tym samym zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario).
Sąd wskazał następnie, iż jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczy kwestii wstąpienia na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. następcy prawnego na miejsce dotychczasowej strony postępowania w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. Treść powołanego przepisu wskazuje, że wstąpienie w miejsce dotychczasowej strony następuje z mocy prawa. Tym samym przepis prawa procesowego bezpośrednio konkretyzuje sytuację procesową określonego podmiotu, bez potrzeby dookreślania ze strony organu administracji publicznej. Ustawodawca nie wskazał bowiem, aby kwestia ta rozstrzygana była w procesowej formie postanowienia, jak również nie zawarł wskazań, aby rozstrzygnięcie w tej kwestii było zaskarżalne.
W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego przez stronę skarżącą na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia[...] października 2011 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił przy tym, iż w niniejszym postępowaniu kontrola zaskarżonego postanowienia ograniczona jest jedynie do kwestii procesowych i nie może objąć niezwiązanych z nimi bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych. Sąd podkreślił ponadto, że organ I instancji wydane postanowienie wydał w oparciu o ogólną normę art. 123 k.p.a., stanowiącego, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia dotyczące "kwestii wynikających w toku postępowania". Co do zasady wydanie postanowienia wymaga podstawy prawnej, a więc przepisu, który w sposób wyraźny wprowadza wymóg rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach procesowych podmiotów postępowania.
Orzecznictwo i doktryna dopuszczają jednakże wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w tych sytuacjach, gdy brak wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. Takie postanowienia można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.).
Skargą kasacyjną P. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:
- 1) podtrzymanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym zastosowaniem przepisu w sprawie i stwierdzeniem, że obowiązek nałożony na państwa A. przeszedł z mocy prawa na ich następcę prawnego - skarżącą, przez co naruszony został art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.
- 2) podtrzymanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do skarżącej i stwierdzenie, że obowiązek nałożony na jej poprzedników przeszedł na niego bez wydania decyzji, przez co naruszony został art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.
- 3) podtrzymanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 63 Konstytucji RP w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie złożenia skarżącej środka odwoławczego od decyzji z dnia [...].08.2011 r., przez co naruszony został art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej wniesiono także o zbadanie z urzędu, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania oraz wydanych postanowień i decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z jakąkolwiek z przesłanek z art. 30 § 4 k.p.a. W postanowieniu z dnia[...] października 2011 r. organ wskazał, że skarżąca wstępuje w miejsce poprzednich właścicieli nieruchomości do postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. W praktyce postępowanie to było już prawomocnie zakończone, a owo wstąpienie polega na nałożeniu na skarżącą obowiązku wyremontowania dachu budynku. Innymi słowy - za pomocą ww. postanowienia nałożono na skarżącą obowiązki.
Zdaniem skarżącej niezasadne jest przywoływanie w podstawie prawnej przez organ art. 30 § 4 k.p.a., bowiem obowiązki nakładane w drodze decyzji administracyjnej nie są prawami zbywalnymi, a już na pewno nie są prawami dziedzicznymi. Skarżąca nie nabyła od nikogo zbywalnych praw w postępowaniu dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Przede wszystkim dlatego, że owe postępowanie nie odnosi się do żadnych praw lecz wyłącznie obowiązków. Podniosła ponadto, iż pomimo jej prośby zawartej w piśmie z dnia 19.10.2011 r. organ nie wskazał normy prawnej statuującej przejście obowiązków w drodze sukcesji w Prawie budowlanym.
W opinii skarżącego skutki wydanej dla poprzedników prawnych decyzji nie wywołują skutków prawnych dla następców prawnych. Stanowisko odwrotne podważa prawo obywatela do aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ w toku postępowania toczącego się z udziałem poprzedników prawnych, następca nie uczestniczy i tym samym nie może bronić swoich interesów, nie ma wpływu na decyzję organu, ponieważ nie jest stroną postępowania. Prowadzi to do sytuacji, że w drodze decyzji został nałożony na stronę jakiś obowiązek, o którym nie mogła ona mieć żadnej wiedzy, ponieważ nie brała udziału w postępowaniu. Narusza to art. 10 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie było postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia[...] października 2011 r., którym to postanowieniem, na podstawie art. 123 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. stwierdzono, że w związku ze zbyciem zabudowanej nieruchomości - działka nr [...] położona w L. przy ul. P. [...] - przez dotychczasowych właścicieli na rzecz skarżącej, skarżąca wstępuje w miejsce poprzednich stron (poprzednich właścicieli ww. nieruchomości) w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku położonego w L. przy ul. P. [...] na działce nr [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia[...] października 2011 r. zażalenie nie przysługuje, bowiem ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). Powyższego stanowiska w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano a zatem uznać je należy za bezsporne.
Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku, została wydana na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten, podobnie jak inne przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego, jest adresowany wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zatem tylko te podmioty mogą zostać obciążone obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości z tym obiektem związanych. Nakaz z art. 66 Prawa budowlanego jest zatem obowiązkiem o charakterze nieosobistym - wynika z samego faktu władztwa nad określoną rzeczą. Dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu prawa własności nieruchomości, powoduje to, że nie poprzedni właściciel, ale nowy będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości.
Zgodzić należy się przy tym ze skarżącą, że w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły wyjątek wprowadza jednak właśnie art. 30 § 4 k.p.a. stanowiąc "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08).
Odnośnie formy wstąpienia w miejsce dotychczasowej strony postępowania słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż następuje ono z mocy prawa. Wynika to z samej treści art. 30 § 4 k.p.a. - kategoryczna formuła tej normy czyni wstąpienie obligatoryjnym. W ten sposób bezpośrednio przepis prawa procesowego konkretyzuje sytuację procesową określonego podmiotu, bez potrzeby konkretyzacji ze strony organu administracji publicznej. Za zbędne uznać należy zatem wydanie postanowienia (a tym bardziej decyzji) w tej sprawie.
W związku z powyższym zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 104 k.p.a. uznać należy za nieuzasadnione.
Skoro, jak wykazano, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, to siłą rzeczy nie mogło także dojść do naruszenia – na gruncie rozpoznawanej sprawy – wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.