Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 października 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 679/13, na skutek skargi M. K. i E. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] czerwca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy L. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości B. nr [...], w gminie L. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji tego przedsięwzięcia.
W odwołaniu H. L., E. K. i M. K. podnieśli zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez dokonanie oceny anten sektorowych na tym samym azymucie oddzielnie w sytuacji, w której stanowią one jedną wiązkę promieniowania i mają wspólne EIRP, a tym samym podlegają zsumowaniu. W ocenie skarżących, organ bezkrytycznie powielił ustalenia przedłożone przez inwestora, m.in. przyjął, że tilt elektryczny anten sektorowych wynosi 0, gdy tymczasem inwestor musi podać maksymalny tilt elektryczny według danych katalogowych. Błędnie też Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ocenił jedynie 6 anten sektorowych zamiast 16.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że jedynie inwestycje wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uważa się za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i tylko w odniesieniu do takich przedsięwzięć wymagane jest przeprowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do pozostałych nie prowadzi się przedmiotowego postępowania, wszczęte zaś umarza. Wyjaśniono, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o "zajęcie stanowiska w sprawie konieczności bądź braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej stacji bazowej" został złożony 10 stycznia 2012 r., tj. w dacie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Do wniosku dołączona została "Karta informacyjna przedsięwzięcia...", która zawiera m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, jego wpływu na poszczególne elementy środowiska oraz określenie zasięgu oddziaływania promieniowania pola elektromagnetycznego.
W karcie przedstawiono zestawienie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania na całej jej długości. Z zestawienia parametrów stacji i odległości miejsc dostępnych dla ludności wynika, że przedmiotowa stacja bazowa, w przedstawionej konfiguracji, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokonuje się bowiem biorąc pod uwagę dwa parametry: równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny.
Przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Przez przestrzeń dostępną dla ludności należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać. Przestrzeni tej nie można utożsamiać z przestrzenią, w której człowiek może się teoretycznie znaleźć, jeśli dysponuje potrzebnymi do tego środkami technicznymi. I tak, w przypadku przedmiotowej stacji bazowej równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny zawiera się w przedziale: od 15 W do 100 W – w przypadku anteny WiMax typu Alvarion 300584 (3,5 GHz), od 1000 W do 2000 W – w przypadku anteny sektorowej typu Kathrein K 742 213 (1 800 MHz) i Kathrein K 742 213 (2100 MHz), od 2000 W do 5000 W – w przypadku anteny sektorowej typu Kathrein K 730 376 (900 MHz), natomiast maksymalny zasięg obszaru, w którym sumaryczna gęstość mocy dla pojedynczej anteny przekracza 0,1 W/m² wynosi w płaszczyźnie poziomej ok. 40,1 m, na wysokości nie mniejszej niż 40,7 m n.p.t.
Nadto analiza bezpośredniego zagospodarowania terenu w pobliżu stacji bazowej, przeprowadzona pod kątem odległości miejsc dostępnych dla ludności względem środka elektrycznego anteny i związanym z tym kryterium klasyfikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, że w odległości: <5 m mierzonej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny WiMax typu Alvarion 300584 (3,5 GHz), <70 m mierzonej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny sektorowej typu Kathrein K 742 213 (1800 MHz) i Kathrein K 742 213 (2100 MHz), <150 m mierzonej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny sektorowej typu Kathrein K 730 376 (900 MHz), miejsca dostępne dla ludności wystąpią jedynie na powierzchni terenu, a tym samym znajdą się poniżej obszaru, w którym gęstość mocy promieniowania przekracza normy ustalone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.
Zdaniem organu, przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko pozwala na stwierdzenie, że promieniowanie wytwarzane przez zainstalowane anteny nie będzie powodować ograniczeń w normalnym użytkowaniu zabudowy i terenu wokół stacji bazowej, jak również nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska w jej sąsiedztwie, a uciążliwość stacji, wynikająca z eksploatacji zainstalowanych urządzeń nie spowoduje zagrożenia dla żadnego z elementów środowiska. Jednocześnie ludność nie będzie miała fizycznego dostępu od obszarów o przekroczonym dopuszczalnym poziomie elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez wszystkie anteny z uwagi na wysokość zamontowania anten pod warunkiem, że miejsce instalacji anten nadawczych i pozostałe zależności geometryczne będą zachowane.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co przesądza o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji władny był we własnym zakresie do oceny, czy dane przedsięwzięcie kwalifikuje się do prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego nie znajdowało uzasadnienia prowadzenie w tej sprawie postępowania zmierzającego do uzyskania opinii innych organów, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Jednakże, skoro już Wójt Gminy L. podjął takie czynności, to uzyskane opinie potwierdzają ustalenia organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego niezrozumiały jest także zarzut odwołania dotyczący przyjęcia niewłaściwego kąta nachylenia wiązki głównej anteny (tilt 0). Powyższe nie czyni bowiem, wbrew twierdzeniom odwołujących się, "planowanej inwestycji bezużyteczną". Im tilt większy, tym skraca się zasięg pola w poziomie, w którym mogą występować oddziaływania wyższe od normatywnych. Przy tilt 0 wiązka posiada maksymalny zasięg oddziaływania w poziomie.
Skarga M. K. i E. K. sprowadza się do następujących zarzutów. Bezkrytycznego przyjęcia tilt 0 dla anten w sytuacji, gdy teoretycznie są one przystosowane do zdalnego automatycznego pochylania; niewyjaśnienia stanowiska, dlaczego ocena oddziaływania na środowisko może być przeprowadzona tylko, jeżeli pola elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych występują w osi głównej wiązki promieniowania, w sytuacji, gdy zagrożenie dla środowiska może stanowić także pole elektromagnetyczne znajdujące się poza cienką linią zwaną osią; pominięcia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., pomimo istnienia obowiązku zsumowania anten sektorowych oraz radioliniowych, których moc wchodzi w superpozycję; niewyjaśnienia, dlaczego 5 paneli antenowych, skierowanych na ten sam azymut, tworzących zbiór kilkudziesięciu anten posiadających wspólne EIRP, kwalifikuje się oddzielnie, w sytuacji, gdy w rozporządzeniu chodzi o moc anten "a nie o byle jaką wartość"; pominięcia dyspozycji § 4 rozporządzenia z dnia 9 października 2004 r., którego treść została przeniesiona do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 października 2010 r. Co do ostatniego zarzutu wyjaśniono, że aktualny stan wiedzy technicznej potwierdza istnienie w dalszym ciągu zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego i tym samym nie ma żadnych podstaw do uznania, że wykładnia prawa zawarta w wyrokach sądów administracyjnych wydanych na podstawie rozporządzenia z dnia 9 października 2004 r., straciła na aktualności na skutek zmiany rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrok, którym uwzględnił skargę, oparł na następujących tezach.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.) lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia), którego realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Przy czym, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).
Faktem jest, że nie obowiązuje już § 4 poprzedniego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, formułujący zasadę, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju i położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych sumuje się. Nie oznacza to jednak, że obecnie parametry charakteryzujące przedsięwzięcie nie podlegają sumowaniu, przy jego kwalifikacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wprost przewiduje bowiem taki obowiązek. Skoro za parametry realizowanego przedsięwzięcia uznaje się równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznaczoną dla pojedynczej anteny, to parametry te pozwalają na zaliczenie przedsięwzięcia do potencjalnie znacząco negatywnie oddziałującego na środowisko, jeżeli po ich zsumowaniu, osiągną progi określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Odmienna wykładnia powołanego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, implementowanej do krajowego porządku prawnego ustawą o dostępie do informacji środowiskowej, który przewiduje obowiązek poddania ocenie skutków przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne m.in. z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Sprzeczne i zawężające w stosunku do tego podejścia byłoby uwzględnianie w zakresie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcie jedynie poszczególnych jego elementów (pojedynczych anten) bez względu na łączny rozmiar ich oddziaływania. Okoliczność tę organy obu instancji pominęły. Stosownych danych w powyższym zakresie brak również w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Wobec tego przedwczesne jest stwierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie w istocie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach, w tym jedynie w oparciu o Kartę informacyjną przedsięwzięcia, bowiem ta nie jest dokumentem urzędowym i nie może stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy. Należy mieć na względzie, że to inwestor określa takie parametry przedsięwzięcia jak rodzaj instalacji, częstotliwość emitowanego pola elektromagnetycznego, promieniowaną izotropowo równoważną moc pojedynczej anteny oraz ich zsumowane wartości, umieszczenie środka elektrycznego i przebieg głównej osi wiązki promieniowania. Wskazane parametry należy więc ustalać na podstawie danych, określonych przez inwestora. Jednakże we własnym zakresie organ administracji winien ustalić, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległość i kierunki, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródła tych ustaleń. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą (bądź nie) przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Dla kwalifikacji spornego przedsięwzięcia, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma znaczenia podkreślane przez wnioskodawcę i skarżących odniesienie się do dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych w środowisku, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Rozstrzygające są bowiem jedynie parametry określone w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane będą jednoznacznie i precyzyjnie ustalić parametry planowanego zamierzenia, z uwzględnieniem regulacji określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., a następnie samodzielnie ustalić i rozważyć zakres oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi w osi głównej wiązki promieniowania anten (każdej z osobna oraz ewentualnie po ich zsumowaniu w przypadku parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie) w odległościach określonych przepisami rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, dalej jako "p.u.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez błędne i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, bowiem materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i dokonano pełnej jego oceny z uwzględnieniem istniejącego stanu prawnego i faktycznego oraz nawet stanowiska organów wyspecjalizowanych, jednocześnie prawidłowo uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie przy braku wykazania, że ewentualne uchybienie miały wpływ na wynik postępowania;
- - art. 153 p.p.s.a. bowiem ocena prawna i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku wiążą Sąd i organ administracji, co mam miejsce w tym przypadku zwłaszcza, że żadnych wad merytorycznych nie wskazano;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, dowolność wyrażonego poglądu, brak odniesienia do uzasadnienia decyzji zaskarżonej i schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia uprzednio wyrażonej oceny prawnej i wskazań, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia;
- - art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby koniecznym było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wręcz, że nie ma podstaw, by zapadło inne rozstrzygnięcie, niż zostało wydane. Ponadto wskazania co do dalszego postępowania (opartego na regulacji § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.), istotne z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., są niejasne, nieprecyzyjne, ogólnikowe i budzą uzasadnione wątpliwości. Nie jest wiadomym, co organ administracji winien uczynić i w jakim zakresie uzupełnić postępowanie w sytuacji, gdy inwestor w sposób jasny i precyzyjny określił zakres swej inwestycji, a w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia wszelkie parametry charakteryzujące inwestycję zostały szczegółowo omówione. Wynika z nich, że nie zachodzi konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ podkreślił, że opierając się na Karcie informacyjnej przedsięwzięcia przy ustalaniu zakresu planowej inwestycji nie twierdził, że jest ona dokumentem urzędowym, lecz że stanowi zasadniczy element prawidłowo przeprowadzonego postępowania.
Podniósł, że nie był "biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane przez stronę", gdyż ta żadnego dokumentu na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła. Zaznaczył, że dokonał własnej oceny zebranych dowodów w sprawie, wspomagając się jedynie stanowiskiem dwóch wyspecjalizowanych organów z zakresu ochrony środowiska i zdrowia. W skardze wywiedziono ponadto, że art. 153 p.p.s.a. naruszono również poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niż w uprzednio wydanym w sprawie wyroku WSA w Łodzi z 6 lutego 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 958/12.
W pismach procesowych z dnia 14 września 2015 r. oraz dnia 18 września 2015 r. uczestnik postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" w R. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. alej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpatrując skargę kasacyjną w opisanych wyżej granicach należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Analiza uzasadnień zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest bez należytego wyjaśnienia czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e tego rozporządzenia).
Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;
- 2) liczba anten;
- 3) moc promieniowania poszczególnych anten;
- 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
- 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., w sprawie II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 2706/13, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania "decyzji środowiskowej" nie był wystarczający do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że planowane zamierzenie nie należy do inwestycji potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Trafna jest bowiem uwaga Sądu wojewódzkiego, że dowody złożone przez inwestora w tym m.in. Karta informacyjna przedsięwzięcia winny być, jak każdy inny dowód, ocenione przez organ administracji. Tymczasem, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organu Karta ta nie zawiera pełnego opisu inwestycji, a wskazany w niej jej rozmiar budzi wątpliwości. I tak np. zauważyć należy, że z części opisowej inwestycji zawartej w tej Karcie wynika, że będzie się ona składać z 6 anten sektorowych Katrein typu 730 376 zawieszonych na wysokości 48 m, pracujących na wskazanych azymutach. Tymczasem w załączniku graficznym nr 1 naniesiono jedynie 3 takie anteny. Podobnie rzecz się ma z antenami sektorowymi typu Katrein K742 213 zawieszonych na wysokości 42 m o wskazanych azymutach, których wg wskazań w części opisowej Karty informacyjnej zaplanowano 3, zaś na wskazanym wyżej załączniku wrysowano ich 6. Wprawdzie nie można wykluczyć, że część z nich pracuje w paśmie 1800 MHz, a część w paśmie 2100 MHz jednakże brak dokładnego wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwia ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu.
Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest, jak wyżej wskazano, ilość i moc anten. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.
Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne.
Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyraził również w Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 2706/13 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Takie parametry nie zostały ustalone przez organy administracji, co czyni uzasadnionym twierdzenie Sądu wojewódzkiego o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.
Materiał dowodowy sprawy powinien dać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania. Ustalenia organów powinny zatem wskazywać czy w sprawie zachodzi przypadek sumowania parametrów przedsięwzięcia.
Stosowanie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 2 rozporządzenia. Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne, a czyni to przez użycie określenia: "po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie".
Także brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Celem tych przepisów jest sprawdzenie, czy dane przedsięwzięcie po rozbudowie czy przebudowie (np. na skutek zamontowania dodatkowej anteny) nie zmieniło parametrów w taki sposób, iż po rozbudowie, przebudowie lub montażu kwalifikuje się do przedsięwzięć, o jakim mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w § 3 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu.
Konkludując, rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, iż organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki wymienione w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia nakazujące sumowanie parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu.
Tezę przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji co do wydania decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. potwierdza również to, że organ nie ocenił czy tzw. tilt 0, który został przyjęty w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia jest możliwy w praktyce do osiągnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nawet niewielkie odchylenie wiązki promieniowania, które może powstać przy braku odpowiedniego zabezpieczenia urządzenia przed działaniem np. sił natury może powodować, że zmieni się wiązka promieniowana izotropowo, co niewątpliwie wpłynie na sposób ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności.
Wprawdzie podzielić należy stanowisko Sądu wojewódzkiego, że organ administracji związany był treścią wniosku, a w niniejszej sprawie inwestycja wskazywała na tilt 0 anten jednakże obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy taki tilt mógł być w praktyce osiągnięty biorąc pod uwagę wysokość zamieszczonych anten.
Taki pogląd zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 8 sierpnia 2014 r., w sprawie II OSK 419/13 (LEX nr 1582119).
I wreszcie uzasadnienie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie wyjaśnia w najmniejszym stopniu zaistnienia kolejnego parametru, który organ musi ustalić w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: miejsc dostępnych dla ludności, co czyniło niemożliwym ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), który stanowi, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.
Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że oceniając miejsca dostępne dla ludności trzeba mieć na uwadze nie tylko to, jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (tak m.in. NSA w wyroku z dna 7 sierpnia 2014 r. II OSK 419/13 j.w.).
Konkludując, nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Powyższe rozważania uzasadniają twierdzenie, że prawidłowo Sąd wojewódzki przyjął, że kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Oczywiście rację ma organ administracji co do tego, że naruszenie przepisów postępowania, a na taką wadę wskazał Sąd wojewódzki jako skutkującą koniecznością uchylenia decyzji dla jego skuteczności musi być połączone z potencjalnym istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia zaś prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku winno wskazać na zaistnienie takiego związku. Wprawdzie pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie zawierają uzasadnienia tej przesłanki jednakże powyższą wadę należy jedynie oceniać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie ulega wszak wątpliwości, że od prawidłowego ustalenia parametrów inwestycji uzależnione jest to, czy należy ona do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Wbrew stanowisku organu administracji zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera bowiem wskazania co do dalszego toku postępowania (strona 23-24), które należy ocenić jako jasne i konkretne. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że organ administracji zobowiązany jest określić charakterystykę i parametry planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia oraz – co wynika z zapisów zawartych na stronie 9 pisemnych motywów rozstrzygnięcia - z uwzględnieniem łącznego rozmiaru oddziaływania inwestycji. Nie oznacza to samo przez się, że wszystkie wiązki promieniowania poszczególnych anten podlegają sumowaniu, organ jako jednostka wyspecjalizowana w tym zakresie winien natomiast, działając w zgodzie z regułami zawartymi w art. 8 k.p.a., wskazać te parametry, które podlegają sumowaniu lub też takiemu sumowaniu nie podlegają i dlaczego, tym bardziej, że strony postępowania kwestionowały parametry inwestycji określone w Karcie informacyjnej.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego skarżący upatruje w niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Łd 958/12. Jak wynika z treści tego rozstrzygnięcia Sąd ww. wyrokiem uchylił kontrolowaną wówczas decyzję, przy czym przyczyną takiego rozstrzygnięcia było naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu decyzji z pominięciem rozpoznania kilku odwołań. Sąd nie zawarł żadnych rozważań w przedmiocie naruszenia innych przepisów prawa procesowego lub materialnego. W tej sytuacji organ administracji ani Sąd wojewódzki nie jest związany żadną, poza wskazaną w uzasadnieniu wyroku, oceną prawną i wskazaniami skoro nie zostały one "wyrażone".
Ponieważ wady ujawnione przez Sąd pierwszej instancji dotyczą zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji celowym było – działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylić decyzję organów obu instancji, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia ww. przepisu przez Sąd.
Konkludując zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało jej oddalenie.
Z tych względów – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
zdania odrębnego sędziego Zdzisława Kostki
Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z 10 października 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 679/13, wynika, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę M.K. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] czerwca 2013 r. jedynie dlatego, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zdaniem tego Sądu należało wyjaśnić okoliczności, których wyjaśnienie było konieczne w świetle § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397).
Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że "nie sposób uznać by materiał dowodowy został zebrany i oceniony przez organy wszechstronnie i prawidłowo. Nie ustalono, z uwzględnieniem brzmienia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., charakterystycznych parametrów inwestycji, pozwalających na jej prawidłowe zakwalifikowanie, co czyni wydane w sprawie decyzje wadliwymi.". W związku z tym, formułując wskazania co do dalszego postępowania stwierdził, że "ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane będą uwzględnić poczynione wyżej rozważania. Oznacza to w pierwszej kolejności konieczność ustalenia jednoznacznie i precyzyjnie charakterystyki i parametrów planowanego zamierzenia z uwzględnieniem regulacji określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, następnie zaś poczynienie samodzielnych ustaleń i rozważenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi w osi głównej wiązki promieniowania anten (każdej z osobna oraz ewentualnie po ich zsumowaniu w przypadku parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie) w odległościach określonych przepisami rozporządzenia.".
Te stwierdzenia Sąd pierwszej instancji poprzedził wykładnią powołanego § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że "jakkolwiek więc faktem jest, iż nie obowiązuje już § 4 poprzedniego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), formułujący zasadę, iż parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju i położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych sumuje się, nie oznacza to, że obecnie parametry charakteryzujące przedsięwzięcie nie podlegają sumowaniu, przy jego kwalifikacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Cytowany przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wprost przewiduje bowiem taki obowiązek. Skoro za parametry realizowanego przedsięwzięcia uznać równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznaczoną dla pojedynczej anteny, to parametry te pozwalają na zaliczenie przedsięwzięcia do potencjalnie znacząco negatywnie oddziałującego na środowisko, jeżeli po ich zsumowaniu, osiągną progi określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia [tak w oryginale, wydaje się jednak, że chodzi o § 3 ust. 1]. (...) Sprzeczne i zawężające w stosunku do tego podejścia byłoby uwzględnianie w zakresie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcie jedynie poszczególnych jego elementów (pojedynczych anten) bez względu na łączny rozmiar ich oddziaływania". Z powyższego wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy ocenie, czy instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy sumować parametry tego przedsięwzięcia nie tylko z parametrami podobnego przedsięwzięcia tego samego rodzaju realizowanego lub zrealizowanego na terenie tego samego zakładu lub obiektu, ale także należy sumować parametry poszczególnych anten wchodzących w skład planowanego przedsięwzięcia.
Moim zdaniem taka wykładnia nie jest trafna. W mojej ocenie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (oczywiście w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej przed sądem pierwszej instancji decyzji, aczkolwiek zmiana tego przepisu dokonana po wydaniu tej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla przyjętej przeze mnie wykładni) nie ma zastosowania do instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia. W tym przepisie mówi się wyraźnie, że jeden z parametrów charakteryzujących takie przedsięwzięcie – równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest więc przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia.
Ten ostatni ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów (np. napięcie znamieniowe nie mniejsze niż 110 kV, ilość betonu nie mniejsza niż 15 t, zdolność produkcyjna nie mniejsza niż 10.000 m3 drewna na rok). Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, gdyż w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tego przepisu – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. W zdaniu końcowym § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia normodawca stanowi, że tak samo postępuje się także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Czyli, jeżeli instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna jest planowana na terenie zakładu lub obiektu, gdzie znajduje się już realizowana lub zrealizowana taka instalacja, to parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), też się ustala dla pojedynczej anteny, a nie poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanej lub zrealizowanej na terenie tego samego zakładu lub obiektu.
W mojej ocenie taką wykładnię potwierdzają zmiany stanu prawnego dotyczące zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Obecnie obowiązujące rozporządzenie poprzedzało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573). W przepisach tego rozporządzenia dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, w pierwotnym ich brzmieniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8), nie było wzmianki, aby równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczać dla pojedynczych anten. Rozporządzenie to zawierało natomiast § 4, w którym ogólnie nakazywano sumować parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w istotnym dla rozpoznawanej sprawy zakresie, zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 158, poz. 1105). Wówczas do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 dodano sformułowanie, z którego wynikało, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana powinna być dla pojedynczej anteny. W tym czasie w powołanych przepisach nie było zdania, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zdanie to pojawiło się wraz z wydaniem aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Historia tych zmian, swego rodzaju zwiększanie nacisku na to, aby w tekście normatywnym wyrazić myśl, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczało się dla pojedynczej anteny, świadczy w mojej ocenie o tym, że normodawca miał zamiar wykluczyć sumowanie równoważnej mocy promieniowania różnych anten niezależnie od tego, czy są one częścią tej samej instalacji, czy też należą do różnych instalacji ale znajdujących się w pobliżu. Istotne jest przy tym, że wskazana zmiana przepisów dokonała się niejako wbrew obawom o to, że w razie skumulowania się oddziaływań poszczególnych anten może dojść do zwiększenia oddziaływania całej instalacji. Świadczy to jednoznacznie o tym, jak należy przepisy rozporządzenia odczytywać. W tej sytuacji Sąd nie jest uprawniony do "poprawiania" normodawcy z tego powodu, że jest przekonany, że przyjęte w rozporządzeniu przepisy nie uwzględniają właściwie zjawisk fizycznych, których dotyczą, np. zjawiska superpozycji fal elektromagnetycznych, ich kumulacji, czy nakładania się.
Skoro w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to wadliwe było oparcie przez Sąd pierwszej instancji uwzględnienia skargi na tezie, iż konieczne było wyjaśnienie okoliczności związanych z tym przepisem. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. W tym zakresie podzielam zdanie większości, oczywiście z tą modyfikacją, że nie zgadzam się z tezą o konieczności wyjaśnienia okoliczności sprawy w aspekcie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec jednakże zasadności wskazanej podstawy kasacyjnej skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powinna być w mojej opinii uwzględniona, przy czym powinno się uchylić wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Konieczne jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem tego, że dotychczasowa jego argumentacja, stanowiąca w istocie jedyną przesłankę uwzględnienia skargi, okazała się nietrafna. Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim rozważyć, czy przy założeniu, że równoważnej mocy promieniowanej izotropowo przez poszczególne anteny tej samej lub innej instalacji nie sumuje się, trafne jest stanowisko organów administracji, że pozostałe parametry charakteryzujące planowaną inwestycję, w tym odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, nie uzasadniają zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do tak ujętego zagadnienia, w mojej ocenie istotnego dla rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji dotychczas nie zajął stanowiska.
Zdanie Odrębne
Sygn. akt II OSK 139/14
V O T U M S E P A R A T U M