Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.L., K.L. i K.L. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2017 r. Burmistrz Gminy [...] nakazał usunięcie odpadów z terenu działek o nr ewid. [...] obręb [...]. Organ wskazał szczegółowo jakie odpady podlegają usunięciu przez ich opisanie i wskazanie kodów odpadów. Usunięcie odpadów nakazano posiadaczowi tj. skarżącemu K.L. Organ I instancji określił terminy usunięcia poszczególnych odpadów, wskazując, że usunięcie powinno nastąpić przez przekazanie ich uprawnionym przedsiębiorcom.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił między innymi, że z dowodów uzyskanych w postępowaniu wynika, że intencją posiadacza odpadów było prowadzenie punktu skupu złomu. Pierwotnie działalność gospodarczą K.L. prowadził we własnym imieniu, a po zawieszeniu działalności gospodarczej (w dniu 30 grudnia 2013 r.), przez firmę zarejestrowaną na K.L.. Potwierdza to próba zalegalizowania działalności poprzez złożenie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Po uzyskaniu informacji, że na wskazanych działkach nie ma możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności, K.L. nie zrezygnował z prowadzenia prowizorycznego skupu złomu i punktu demontażu pojazdów. Potwierdza to materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz profil firm zarejestrowanych w CEIDG. Na zdjęciach uwidoczniono pakamerę z podanym nr telefonu oraz napis "24 h". W celu powiększenia powierzchni użytkowej działek K.L. rozpoczął proces zasypywania terenu, w znaczącej części odpadami, co również stwierdzono podczas wizji terenowych.
Na nieruchomościach, oznaczonych jako działki o nr [...], [...], [...], [...], odpady magazynowane są bez jakiegokolwiek zabezpieczenia, zadaszenia, odseparowania od powierzchni gruntu. Ilości odpadów są zmienne, bez wątpienia przekraczające możliwości ich legalnego i zgodnego z przepisami wykorzystania przez osobę fizyczną. W trakcie postępowania, a w szczególności z dokonanych oględzin przeprowadzonych podczas wizji terenowych w dniach 7 listopada 2014 r., 28 kwietnia 2015 r., 6 listopada 2015 r. stwierdzono nawiezienie odpadów na teren działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb Z.. W związku ze zmieniającym się stanem faktycznym ostatnie oględziny przeprowadzono w dniu 4 sierpnia 2017 r. Organ I instancji szczegółowo opisał umiejscowienie odpadów na działkach z odesłaniem do właściwej dokumentacji fotograficznej.
Odwołanie od tej decyzji złożył K.L..
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin usunięcia odpadów i w tym zakresie ustaliło nowy termin, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że posiadaczem odpadów jest skarżący K.L., który na nieruchomości – działkach nr [...] gromadził odpady, początkowo w ramach działalności gospodarczej – skupu złomu, także jako pełnomocnik żony i córki. Skarżący nie jest właścicielem tego terenu (na dzień orzekania przez organy administracji był nim K.L., a własność przedmiotowych działek uzyskał w drodze darowizny). Są to odpady różnego typu (budowlane, metalowe, tworzywa sztuczne, masa roślinna i ziemna) opisane przez organy ze wskazaniem ich kodów, ilości oraz zlokalizowania. Odpady gromadzone są przy tym bez żadnego zabezpieczenia - bezpośrednio na ziemi i przy braku zadaszenia. Organy ustaliły też, że teren tych działek nie jest przeznaczony do magazynowania bądź składowania odpadów. Teren ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. i leży w obszarze oznaczonym symbolem ZN – zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.
Skarżący nie posiada ani też w przeszłości nie posiadał zezwolenia na zbieranie odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznaczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który te odpady gromadzi (jest ich posiadaczem), powinno skutkować zawsze nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym do ich posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Wskazał, że organ nie nakazał skarżącemu usuwać odpadów medycznych, nie ustalono, że tego rodzaju odpady znajdowały się na terenie przedmiotowych działek. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia skarżącego dotyczące ziemi pochodzącej z remontu drogi gminnej, były niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze. zm., dalej: ustawa o odpadach) nie stosuje się do "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty", co wynika z art. 2 pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że materiały tego rodzaju, wydobyte w trakcie robót budowlanych i niespełniające warunków z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach (zanieczyszczone, wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący K.L.
Skarżący zarzucił naruszenie "art. 134 §" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez "uznanie za legalną" zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania.
Skarżący wskazał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 25 w związku z art. 19 k.p.a., ponieważ w sprawie orzekał organ, którego interesów majątkowych dotyczy przedmiotowe postępowanie. Na terenie działek [...] znajdują się latami składowane odpady, między innymi górnicze, o czym świadczy przedstawiony przez skarżącego dokument Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych z 17 lutego 1970 r. Wynika z tego, że opinia biegłego zawierająca wyliczenie gabarytów odpadów do usunięcia z nieruchomości obejmuje też odpady latami składowane na nieruchomości za zgodą właściwych organów, a więc opinia biegłego powinna uwzględniać stan wyjściowy nieruchomości uwzględniający odpady górnicze.
Ponadto obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 107 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do odpadów medycznych nielegalnie składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Wobec tych odpadów toczyło się postępowanie karne przed "Prokuraturą w Nowym Sączu pod sygnaturą 3 Ds 52/12". Zdaniem skarżącego, niezasadne jest przyjęcie, że skarżący jest odpowiedzialny za przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie.
Skarżący wskazał także, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w zakresie składowania mas ziemi powstałych w wyniku remontu drogi nr [...] stanowiącej własność Gminy [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, błędnie został sformułowany zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji "art. 134 §" p.p.s.a., ponieważ skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponadto zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej.
Po drugie, skarżący wskazał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 25 w związku z art. 19 k.p.a., ponieważ w sprawie orzekał organ, którego interesów majątkowych dotyczy przedmiotowe postępowanie. Również ten zarzut został błędnie sformułowany, ponieważ art. 25 k.p.a. dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (paragrafy), a art. 25 § 1 k.p.a. dzieli się dodatkowo na dwa punkty. Obowiązkiem skarżącego było wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Natomiast norma z art. 19 k.p.a. stanowi, że organy są zobowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, ewentualne naruszenie przepisów o wyłączeniu nie oznacza naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej lub miejscowej. Przepisy o wyłączeniu organu dotyczą sytuacji, w której to właśnie rzeczowo i miejscowo właściwy organ nie powinien rozstrzygać sprawy, ale z powodu braku bezstronności, a nie braku właściwości.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu kasacyjnego, ponieważ skarżący w żaden sposób nie wykazał, że organ podlegał wyłączeniu w tej sprawie poza ogólnymi twierdzeniami, że obowiązki w zakresie zagospodarowania odpadów mogłoby zostać nałożone na Burmistrza Miasta [...]. Z akt sprawy wynika jednak, że to skarżący jest posiadaczem odpadów, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Po trzecie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy w sprawie nie naruszyły art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 107 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do odpadów medycznych. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia tych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej (przy czym zarzut naruszenia art. 77 i art. 107 k.p.a. został błędnie sformułowany przez pominięcie właściwej jednostki redakcyjnej tych przepisów). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, które w sposób precyzyjny wskazały zarówno rodzaj jak i ilość opadów przeznaczonych do usunięcia. Nie wykazały, że na działkach skarżącego składowane są odpady medyczne, jak i nie wykazały składowania mas ziemi powstałych w wyniku remontu drogi stanowiącej własność Gminy [...] oraz odpadów górniczych. Ustaleń tych skarżący w żaden sposób nie podważył, poprzestając na ogólnikowych twierdzeniach.
Sąd I instancji nie odniósł się do dokumentu z 17 lutego 1970 r., ponieważ sprawa dotyczy odpadów gromadzonych w ramach działalności skarżącego polegającej na skupie złomu. Analiza szczegółowej osnowy decyzji organu I instancji prowadzi ponadto do wniosku, że nie nakłada ona na skarżącego obowiązku rekultywacji terenu, ale usunięcia odpadów, w tym przede wszystkim gruzu, betonu, tworzyw sztucznych, gałęzi itp., a więc odpadów zalegających na wskazanych w decyzji działkach.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.