Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r., II SA/Gd 522/20, oddalił skargę T. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 29 kwietnia 2020 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.) a także art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.):
- 1. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie (dalej PINB) z dnia 28 lutego 2020 r. w całości;
- 2. nakazał skarżącej, w terminie do dnia 31 lipca 2020 r., przeprowadzić w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym:
- a) kontrolę elementów budynku i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu,
- b) kontrolę stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia (kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów),
- c) kontrole instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) oraz dostarczyć do siedziby organu I instancji, w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r., protokoły pokontrolne z wyżej wymienionych kontroli.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca zaskarżyła punkt 2 decyzji organu odwoławczego, domagając się jego uchylenia.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił.
Sąd podzielił stanowisko organów, że stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], w R. przy ul. [...], może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wnioski takie wynikają z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 6 marca 2019 r. i potwierdza je załączona do niego dokumentacja. W protokole tym wskazano, że stan techniczny ww. budynku jest nieodpowiedni i budzi wątpliwości organu nadzoru, gdyż: konstrukcja dachu – krokwie, słupy, deskowanie – są silnie zawilgocone, noszą ślady grzyba; dach dwuspadowy kryty papą – posiada liczne ubytki papy na obu połaciach; opierzenie – rynny – nie mają pasów nadrynnowych, nie mają rynien od strony południowej i północnej; na ścianach zewnętrznych od strony północnej widoczne są ubytki muru, występują zlasowane pustaki żużlobetonowe i z betonu komórkowego; kominy ponad dachem nadają się do przemurowania; wewnątrz budynku na parterze, części zamieszkałej przez skarżącą, występują silne zawilgocenie ścian w 3 pokojach, kuchni i łazience; brak jest wentylacji we wszystkich pomieszczeniach; występuje nieodpowiedni stan techniczny okien zespolonych (drewnianych).
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, uznając jednocześnie, że wykazały one w sposób wystarczająco przekonujący związek pomiędzy nieodpowiednim stanem technicznym obiektu a wynikającym z niego możliwym zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stwierdzone wady obiektu budowlanego mogą takie zagrożenie spowodować. Ponadto, stan techniczny obiektu został ustalony podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji przy udziale skarżącej i nie był przez nią kwestionowany.
W ocenie Sądu organy słusznie wskazały, że przedłożony do akt wyciąg opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. M. Z. w zakresie stanu techniczno - użytkowego zabudowy przy ul. [...] w R. przygotowany na potrzeby Sądu Okręgowego w Gdańsku nie mógł stanowić dowodu na ustalenie stanu technicznego obiektu w niniejszej sprawie. Przede wszystkim bowiem sporządzony on został w nieokreślonym czasie. Ponadto, składa się ze zwięzłego opisu elementów budynku bez oceny ich stanu technicznego oraz orzeczenia, że budynek jest w średnim stanie technicznym, wymagający podjęcia dalszych prac remontowych, a jakość materiałów budowlanych oraz standard prac budowlanych jest na niskim poziomie.
Co więcej, do przedłożonego wyciągu opinii biegłego nie załączono uprawnień budowlanych autora opinii, a na dzień wydawania przez orzekające w niniejszej sprawie organy decyzji, mgr inż. M. Z. nie jest członkiem żadnej z izb inżynierów budownictwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji WINB z dnia 29 kwietnia 2020 r. w części, tj. w zakresie punktu 2, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy da ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1.1. art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 i art. 81c ust. 2 p.b., poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo nie zajścia przesłanki do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 62 ust. 3 p.b., a w konsekwencji powielenie błędnych założeń wynikających z decyzji PINB oraz WINB przez Sąd I instancji, opartych o wyniki kontroli PINB z dnia 6 marca 2019 r.
- 2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.:
- 2.1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 136 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy zarówno organ I instancji - a w konsekwencji organ II instancji - przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wypaczający merytoryczną funkcję postępowania odwoławczego, godząc w zaufanie uczestników postępowania dowodowego w przypadku, gdy to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności uchybienia organu II instancji dotyczyły zaniechania ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie wykonania określonych nakazów, zaniechania ustalenia czy wady stwierdzone w trakcie kontroli utrzymania budynku przeprowadzone przez PINB, działającego z urzędu, w dniu 9 marca 2019 r. występują nadal po wielokrotnym uchylaniu postanowień oraz decyzji PINB w przedmiocie "nakazania skarżącej określonych czynności";
- 2.2. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia aktualnego stanu obiektu oraz adresata nakazu z art. 62 ust. 3 p.b., co stanowiło niczym nieuzasadnione marginalizowanie słusznego interesu strony postępowania, która w ramach postępowania wyjaśniającego współpracowała z PINB, w szczególności składając wyjaśnienia, dołączając stosowne dokumentów i posiadane przez siebie opinie w przedmiocie stanu technicznego budynku;
- 2.3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ ten naruszył wskazane w skardze prawo materialne i prawo procesowe, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie istniały przesłanki do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 62 ust. 3 p.b.
Stosownie do tego przepisu, organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
Z akt sprawy wynika, że stan budynku był taki jak opisany przez organ. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 2019 r. i zapadające w nim rozstrzygnięcia były uchylane. Upływ czasu nie sprawia, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez PINB nie mogą stanowić dowodu, a ich aktualność może być zakwestionowana w sytuacji, gdy zostanie wykazane, iż stan techniczny obiektu uległ zmianie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła, by wyniki kontroli PINB były nieaktualne i by obecnie stan techniczny budynku był odpowiedni. Upływ czasu może spowodować, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego ulegnie dalszemu pogorszeniu, ale – bez podejmowania stosownych działań – nie spowoduje jego polepszenia. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by podejmowane były jakiekolwiek działania poprawiające stan techniczny przedmiotowego budynku.
Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie nałożenia obowiązku przeprowadzenia niezbędnych kontroli. Jeżeli zatem stan techniczny obiektu uległ zmianie, to kontrole te fakt ten wykażą.
Zarzut naruszenia art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 i art. 81c ust. 2 p.b. nie znalazł w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.
Nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Podkreślić trzeba, że nałożenie obowiązku tylko na skarżącą kasacyjnie nie narusza art. 62 ust. 3 p.b. Przepis ten wskazuje, że żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, tak jak i nakaz przeprowadzenia kontroli wiąże się z ust. 1 tego artykułu. W myśl zaś art. 62 ust. 1 p.b., obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli wymienionej w punktach 1-4a tego unormowania. Obowiązek poddawania obiektu budowlanego stosownym kontrolom spoczywa więc na właścicielu nieruchomości oraz na zarządcy obiektu budowlanego. Są to typowe obowiązki właściciela nieruchomości i jej zarządcy. Ponadto zgodnie z art. 61 p.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;
2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Tak więc adresatem decyzji wydawanych na postawie przepisów rozdziału 6 – "Utrzymanie obiektów budowlanych" – może być zarówno właściciel, jak i zarządca obiektu budowlanego.
Konieczność przeprowadzenia kontroli elementów budynku i instalacji oraz kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego to – jak już wyżej zaznaczono – typowe czynności obciążające właściciela. Obowiązki ich przeprowadzenia mogą również być nakładane na zarządcę danej nieruchomości. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie jest właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego, a także jego faktycznym zarządcą. Nawet jeżeli nie jest ona jedynym właścicielem obiektu, stosowny obowiązek mógł w tych okolicznościach być nałożony tylko na nią. Organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązki na osobę, która jest właścicielem bądź współwłaścicielem nieruchomości i która faktycznie tą nieruchomością zarządza, nie ma potrzeby ustalania, czy są jeszcze inni współwłaściciele i kto tym współwłaścicielem jest. Wystarczy ustalenie, kto danym obiektem budowlanym zarządza.
Zarzuty naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. w powiązaniu z art. 62 ust. 3 p.b. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. nie są więc zasadne.
W konsekwencji nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 16 k.p.a., gdyż Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.