Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Lu 529/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 2015r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
[.] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [..] września 2012 r. wydaną na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z póżn. zm.) wymierzył J.Z. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Odwołując się od tej decyzji J. Z. podniosła, że prowadzi działalność polegającą na kupnie i sprzedaży złomu i nigdy nie prowadziła stacji kasacji pojazdów, ani stacji demontażu pojazdów. Zakwestionowany złom kupowała jako złom stalowy i żeliwny w postaci atrap samochodów wypełnionych zużytymi częściami samochodowymi, a także przetrzymywała opisane przez nią atrapy na placu złomowym.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [..] grudnia 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że skarżąca zbierała odpady o kodzie 16 01 04*, tj. zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, które nie były wymienione w decyzji udzielającej jej pozwolenia na zbieranie odpadów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną przez J. Z. skargę stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym zeznania osób, które przekazały zlokalizowane pojazdy do skarżącej, dokumentacja zdjęciowa, protokół z oględzin sporządzony do protokołu kontroli dawały podstawy do przyjęcia kwalifikacji spornych przedmiotów jako pojazdów wycofanych z eksploatacji. Pojazdy te zawierały niektóre istotne elementy wymienione na liście istotnych elementów pojazdu kompletnego, która stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 24 marca 2006r. w sprawie listy istotnych elementów pojazdu kompletnego (Dz. U. Nr 58, poz. 407) takich jak np. fotele, układy kierownicze, układy hamulcowe, koła jezdne, mosty napędowe.
W konsekwencji słusznie GIOŚ uznał, że doszło do zbierania odpadów, co do których strona nie miała zezwolenia. Uzyskane bowiem w 2005r. zezwolenie nie obejmowało odpadów o kodzie 16 01 04. W konsekwencji konieczne było również nałożenie kary administracyjnej w oparciu o art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Sąd wskazał, że przepisy powołanej ustawy o odpadach nie przewidują zarówno możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary, jak również nie przewidują jej miarkowania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one bezzasadne. Kwestie dotyczące jakoby celowej i ukierunkowanej na zwalczanie osoby skarżącej interwencji zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy K. pozostają zupełnie poza przedmiotem niniejszej sprawy.
Natomiast twierdzenia, że skarżąca nie dokonywała na terenie zakładu demontażu i rozbiórki pojazdów należało uznać za niemające znaczenia w tej sprawie, ponieważ organ nie przypisał skarżącej czynu, który wypełniłby dyspozycję art. 53a ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, przewidującego odpowiedzialność osób dokonujących demontażu. Kwestionowane postępowanie dotyczyło zbierania odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji bez uzyskania zezwolenia, nie zaś dokonywania demontażu takich pojazdów poza stacją demontażu.
W skardze kasacyjnej J. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:
1.) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie wymienionego przepisu, mimo iż przewiduje on niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, jest zgodne z art. 2 Konstytucji RP.
2.) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77§ 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o objęcie zakresem orzekania i brak uchylenia decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] września 2012 r.;
- - naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku zgłoszonego w trakcie rozprawy z dnia 26 stycznia 2017 r. o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozważenie możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytanie prawnym i zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W głównej mierze zarzuty kasacyjne sprowadzają się do wykazania niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę do wymierzenia skarżącej kary administracyjnej i braku reakcji w tym zakresie Sądu, poprzez niewystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie argumentacja skarżącej kasacyjnie w tym zakresie stanowi powielenie argumentów znajdujących się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013r. sygn. akt P 26/11.
Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnym zarzutom należy wskazać, że stanowiący podstawę wymierzenia kary pieniężnej posiadaczowi odpadów lub transportującemu odpady przepis art. 79b ustawy o odpadach, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, przewidywał dwie stawki kary pieniężnej. Wymiar kary określony kwotą 10.000 zł został przewidziany dla ściśle wymienionych w ust. 2 przypadków zachowania posiadacza odpadów lub transportującego odpady. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest spełnienie przesłanki wymienionej w art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, tj. prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Podstawowym natomiast argumentem służącym zakwestionowaniu decyzji był wymiar kary, która - zdaniem skarżącej – jest wymierzana automatycznie, bez możliwości jej stopniowania, co powoduje, że jest niewspółmierna do zarzucanego skarżącej naruszenia.
Stwierdzić zatem należy, że powołany przepis ustawy o odpadach faktycznie nie daje możliwości miarkowania kary, a jego brzmienie pozbawia organ możliwości uwzględnienia różnych czynników, które mogłyby wpłynąć na wysokość kary. Jednocześnie nie sposób w tej kwestii automatycznie niejako przenosić argumentacji Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 15 października 2013 r. sygn. P 26/11, którego przedmiotem było badanie zgodności z Konstytucją art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. Wytyczne i stwierdzenia, na jakich oparł się Trybunał mogą bowiem odnosić się jedynie do wymiaru kary dokonywanej na podstawie art. 79c ust. 3 tej ustawy. Odwołanie się zatem do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie należy uznać za chybione. Przyjąć natomiast należy, że instrument sankcyjny określony w art. 79b ust. 2 ustawy o odpadach, z uwagi na brak przewidzianej możliwości miarkowania kary, stanowi skuteczny środek zapobiegania przekraczaniu limitów ustalonych w zezwoleniu.
Sztywno określone wartości kar pieniężnych sprzyjają zagwarantowaniu zgodnego z ustalonymi warunkami zezwolenia działania posiadaczy odpadów i transportujących odpady. Z tego względu należy również uznać, że nieuzasadnione byłoby zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z Konstytucją. Stąd prawidłowe było również nieuwzględnienie w tym zakresie wniosku skarżącej przez Sąd I instancji, a brak uzasadnienia w pisemnych motywach przyjętego stanowiska nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, aby wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Nietrafny jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. ponieważ powołany przepis określa zakres orzekania sądu pierwszej instancji w przypadku gdy organ naruszył prawo, nie może mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Nie można również podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że prowadzące postępowanie organy nie rozważyły w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie rodzaju złomu ujawnionego na posesji skarżącej, poprzez zaniechanie powołania biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że orzekające w niniejszej sprawie organy ochrony środowiska niewątpliwie są wysokospecjalizowanymi organami posiadającymi niezbędna wiedzę do zidentyfikowania ujawnionych odpadów i ich prawidłowego zdefiniowania, a w konsekwencji również stwierdzenia czy doszło do przekroczenia udzielonego skarżącej zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Ustalenia organów w tym zakresie ocenić należy jako prawidłowe.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie uznał, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił w całości od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast w zakresie dotyczącym orzeczenia zwrotu kosztów ustanowionego z urzędu pełnomocnika właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.