Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 826/18, oddalił skargę J. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie projektowanej obwodnicy drogi krajowej – etap I. Sąd I instancji podał, że skarżący wywodzą swój interes z prawa własności działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb [...], położonej przy ul. [...], na której planowali budowę obiektów inwentarskich. Obecnie, z uwagi na obowiązywanie na obszarze planowanej inwestycji planu miejscowego, jakakolwiek zabudowa przedmiotowej działki nie jest możliwa.
Dalej, Sąd zaznaczył, że wskazana nieruchomość zgodnie z rysunkiem planu objęta została jednostkami planistycznymi o symbolach: "R" – tereny rolnicze oraz "KDG" – tereny dróg głównych. Dla terenów objętych symbolem "R" plan ustala zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych, przy czym dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej, z zachowaniem przepisów odrębnych (§ 15 uchwały). Układ komunikacyjny na obszarze objętym planem stanowią drogi główne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KDG", oraz drogi wewnętrzne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KDW". Dla terenów dróg publicznych głównych ("KDG") uchwała ustala: szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu; prawo realizacji jezdni, chodników, ścieżek rowerowych i miejsc parkingowych w obrębie linii rozgraniczających; prawo realizacji obiektów inżynierskich i budowli związanych z realizacją układu drogowego; prawo realizacji skrzyżowań wielopoziomowych; prawo realizacji przejazdów kolejowych; prawo realizacji infrastruktury technicznej z zachowaniem przepisów odrębnych (§ 17 ust. 1 i 2 uchwały).
Sąd Wojewódzki nie stwierdził, aby przy uchwalaniu planu miejscowego doszło do naruszenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p."). Rada Miejska przystąpiła do uchwalenia planu w odniesieniu do jednego zwartego obszaru, jednocześnie przewidując możliwość uchwalenia planu dla poszczególnych części tego obszaru. Nie naruszyła w sposób istotny przepisów ustawy w zakresie wymogów odnoszących się do rysunku planu miejscowego (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Plan został wykonany w skali 1:2000 ze względu na znaczny obszar objęty opracowaniem. Stosownie do treści art. 17 u.p.z.p. organ wystąpił w badanej sprawie o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Rada Miejska uchwaliła plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z postanowieniami studium (§ 1 ust. 1 uchwały).
Ukształtowane postanowieniami planu przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżących, znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego studium. W uchwale tej przewidziano m.in. rezerwę terenu pod budowę obwodnicy m. [...] oraz wprowadzono trzy warianty przebiegu obwodnicy [...]. Spośród wariantów wybrany został jeden wariant docelowy, po uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Poznaniu. Sąd podniósł, że w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały organ wyjaśnił, że konieczność opracowania planu wyniknęła z potrzeby regulacji procesów inwestycyjnych w rejonie planowanej obwodnicy drogowej poprzez ustalenie zasad powstawania nowej zabudowy w oparciu o istniejący i projektowany układ komunikacyjny.
W ocenie Sądu, przyjęte w tym zakresie rozwiązania są racjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej oraz uwzględniają konieczność kształtowania przez organ miejscowej sieci dróg w zgodzie z ponadlokalnymi systemami drogowymi, w tym uzgodnienia poczynione z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział Zachodni w Poznaniu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca powierzył gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Stanowiący o tym przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy nie jest jednak absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym wprost z u.p.z.p.
Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest zatem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne doprowadziły Sąd do wniosku, że Rada Miejska uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu, organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. W szczególności - stosownie do treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - organ planistyczny wyważył w sposób prawidłowy interes publiczny oraz interesy prywatne związane z zachowaniem lub zmianą zagospodarowania terenu. W studium nieruchomość skarżących została zakwalifikowana do terenów rolniczych. Na obszarach przeznaczonych w studium pod uprawy rolne nie dopuszczono żadnej zabudowy, z wyjątkiem obiektów i urządzeń niezbędnych dla uzbrojenia terenu (przepompownie, stacje transformatorowe itp.).
Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zatem już z tego powodu zarzuty skarżących są bezzasadne. Sąd przy tym zauważył, że organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że w postanowieniach planu zapewniono kontynuację istniejącego sposobu użytkowania oraz ograniczenie projektowanej zabudowy do terenów strefy przemysłowej sąsiadujących z terenami już zainwestowanymi, z uwzględnieniem korekt wynikających ze wskazań sporządzonych na potrzeby planu opracowań: ekofizjografii, prognozy oddziaływania na środowisko oraz prognozy skutków finansowych planu. W związku z ograniczeniem zabudowy do terenów istniejącej zabudowy oraz terenów strefy przemysłowej, kontynuujących zwartą i wykształconą strukturę funkcjonalno-przestrzenną miasta, ustalenia planu pozwalają na efektywne gospodarowanie przestrzenią z zachowaniem walorów ekonomicznych tej przestrzeni.
Zaznaczono, że takie podejście organu pozwoliło zarazem na zminimalizowanie transportochłonności układu przestrzennego. W ocenie Sądu, przyjęte w powyższym zakresie rozwiązania są racjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej i znajdują uzasadnienie w zgromadzonej dokumentacji planistycznej. Uchwalając w 2017 roku zaskarżony plan miejscowy nie zmieniono przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżących, lecz utrzymano stan już wcześniej istniejący, ukształtowany postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym skarżący musieli mieć świadomość wprowadzenia ograniczeń w możliwości zagospodarowania należących do nich działek, ponieważ takie ograniczenia istniały już przed wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu. Zatem z tej perspektywy, w świetle postanowień planu, sytuacja skarżących w istocie nie uległa zmianie. Okoliczność, że na terenach sąsiednich znajduje się oczyszczalnia ścieków i dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych, nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości skarżących. W badanej sprawie nie doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia zasad proporcjonalności i równości.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. G. i M. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:
- 1) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie zakresu prawa własności skarżących (zakaz jakiejkolwiek trwałej zabudowy oraz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko) względem istniejącej i dopuszczalnej zabudowy sąsiedniej oraz bez względu na fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowane są inwestycje znacząco oddziałujące na środowisko;
- 2) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Miejska zachowała granice władztwa planistycznego, pomimo że zaskarżoną uchwałą wprowadzono uregulowania niejasne i nieprecyzyjne, co jest sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą określoności prawa nakazującą formułowanie przepisów jasnych, zrozumiałych dla adresatów, niebudzących wątpliwości w wykładni, a także niepowodujących przez to rozbieżności w ich stosowaniu, pozwalających adresatowi bez trudu określić prawne konsekwencje swojego postępowania oraz obowiązki, którym podlega;
- 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu złożonego podczas rozprawy z dnia 6 grudnia 2018 r. w zakresie odwołania się przez plan miejscowy do listy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również bardzo oględne omówienie zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności i równości wobec prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że ustalenia przyjętego przez Radę Miejską miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają zasadę proporcjonalności. Świadczy o tym zakaz sformułowany w § 6 ust. 1 pkt 1 planu, w którym zakazano realizacji na obszarze obowiązywania planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego. Z jednej strony plan miejscowy zakazuje realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z drugiej obszar objęty planem jest niejako przecinany przez teren zarezerwowany pod budowę drogi krajowej, która ze względu na swoje parametry będzie przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Dodatkowo na terenach oznaczonych symbolem "R" zabroniono sytuowania jakichkolwiek "trwałych" (?) obiektów budowlanych. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że tereny znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości objętych planem miejscowym już obecnie są intensywnie wykorzystywane w szeroko rozumianej działalności gospodarczej. Ponadto w bliskim sąsiedztwie znajduje się m.in. oczyszczalnia ścieków. W ocenie strony, trudno dopatrzeć się realizacji celów gminy, która na terenach sąsiadujących z planowaną drogą krajową, a więc w naturalny sposób przeznaczonych pod intensywną działalność rolniczą lub przemysłową, zabrania realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto sytuowania jakiejkolwiek trwałej zabudowy.
Wnoszący skargę kasacyjną zauważyli, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono uregulowania niejasne i nieprecyzyjne. W § 15 ust. 1 planu zakazano lokalizacji "trwałych" obiektów budowlanych, w przepisach ustawy Prawo budowlane próżno szukać definicji "trwałego obiektu budowlanego", uchwałodawca nie wyjaśnił również tego pojęcia w samej uchwale. Z tego względu można jedynie domyślać się, czy interpretując pojęcie "trwały obiekt budowlany" należy koncentrować się na trwałości w sensie konstrukcyjnym, czy też czasu funkcjonowania obiektu. Istotne wątpliwości budzi również sformułowanie zawarte w § 6 ust. 1 pkt 1 ustalające zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Można domyślać się, że owym przepisem odrębnym jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
W ocenie skarżących, zamieszczając w planie miejscowym tego typu odniesienie gmina pozbawia się niejako wpływu na treść planu miejscowego. Każdorazowa zmiana ustawy lub rozporządzenia automatycznie powoduje zmianę postanowień planu miejscowego. Przywoływane rozporządzenie jest przepisem specyficznym. Zawiera spis kilkudziesięciu inwestycji mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Spis ten nie jest stały. Podlega zmianom, uzupełnieniom, wykreśleniom. Każdorazowa zmiana listy przedsięwzięć bezpośrednio wpływa więc na zakres prawa własności. Dochodzi więc do sytuacji w której to nie sam plan miejscowy określa sposób zagospodarowania terenu. Treść planu miejscowego, a więc i zakres możliwych do zrealizowania inwestycji podlega zmianie wraz ze zmianą przywołanego rozporządzenia. Skoro uchwała w sprawie przyjęcia planu miejscowego bezpośrednio odwołuje się do rozporządzenia, nietrudno jest wyobrazić sobie sytuację, gdy wskutek jego zmiany, nieruchomość objęta planem nie będzie mogła być wykorzystywana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.
Co więcej, zmiana rozporządzenia polegająca na wpisaniu konkretnie zdefiniowanej inwestycji do rozporządzenia może nawet nie wpływać na zmianę dotychczasowego przeznaczenia a mimo to znacząco ograniczać zakres prawa własności. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości nie będzie, jednakże uprawniony do żądania odszkodowania, gdyż zasadniczo treść planu miejscowego nie uległa zmianie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu złożonego podczas rozprawy w dniu 6 grudnia 2018 r. w zakresie odwołania się przez plan miejscowy do listy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również bardzo oględne omówienie zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności i równości wobec prawa należy uznać, że nie jest on zasadny. Wymieniony art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie faktycznie Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnego sformułowania zakazu lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W § 6 ust.1 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, zgodnie z przepisami odrębnymi, a w pkt 2 prawo lokalizacji inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Takie sformułowanie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, jest jasne i jednoznacznie wskazuje jakie inwestycje mogą być realizowane na obszarze objętym planem. Nie należy zapominać, że plan sporządzony został dla obszarów położonych w rejonie projektowanej obwodnicy drogi krajowej - etap I. Wskazano w nim, że poza inwestycjami celu publicznego, jakimi między innymi są drogi, niedopuszczalne jest realizowanie innych inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.
Obawa wyrażona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że takie sformułowanie zakazu powoduje, że gmina pozbawia się niejako wpływu na treść planu miejscowego, bowiem każdorazowa zmiana przepisów odrębnych (ustawy lub rozporządzenia) będzie automatycznie powodować zmianę przepisów planu, jest nieuzasadniona. Rada Miejska przepis sformułowała prawidłowo, bowiem w przeciwnym wypadku musiałaby w sposób enumeratywny wymieniać każdy rodzaj inwestycji, który jest dopuszczalny i który jest niedopuszczalny. Byłaby to nadmierna kazuistyka, całkowicie zbędna z punktu widzenia racjonalnej legislacji. Autor skargi kasacyjnej, oprócz ogólnego zastrzeżenia nie wyjaśnił poza tym, w jaki, jego zdaniem, sposób, powinien być sformułowany omawiany przepis. Takie sformułowanie zakazu było uprawnione z punktu widzenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że w planie obligatoryjnie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że brak odniesienia się do zarzutu podniesionego na rozprawie, nie może stanowić o na tyle istotnym naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Miejska zachowała granice władztwa planistycznego pomimo, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono uregulowania niejasne i nieprecyzyjne. Autor skargi odwołał się § 15 ust. 1 planu, który stanowi, że dla terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 2, w którym dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej, z zachowaniem przepisów odrębnych.
W ocenie autora skargi kasacyjnej pojęcie "trwałego obiektu budowlanego" jest niejasne i nieznane przepisom prawa budowlanego, co może powodować trudności interpretacyjne. Niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie zawierają i nie zawierały definicji pojęcia "trwały obiekt budowlany". Analizując jednak art. 3 Prawa budowlanego, zawierający definicje legalne niektórych pojęć używanych w tej ustawie, zwrócić należy uwagę, że prawodawca formułując definicje obiektów budowlanych wyróżnił jako odrębną grupę "tymczasowe obiekty budowlane" wyjaśniając, że należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5 Pr.bud.).
A contrario należy zatem przyjąć, że pozostałe obiekty budowlane wymienione w ustawie, nie stanowiące tymczasowych obiektów budowlanych, będą stanowiły trwałe obiekty budowlane. Niewątpliwie zatem, pojęcie "trwałego obiektu budowlanego" zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego poddaje się interpretacji na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Także odwołanie się do przepisów odrębnych w § 6 planu, o czym była już mowa wcześniej, nie może stanowić żadnego problemu interpretacyjnego. Nie ma bowiem wątpliwości, które akty prawne regulują kwestię przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Obawa wyrażona w skardze kasacyjnej, że zmiana przepisów rozporządzenia polegająca na wpisaniu do niego konkretnie zdefiniowanej inwestycji, mimo że nie będzie wpływała na zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, może jednak znacznie ograniczyć zakres prawa własności, a jednocześnie pozbawić właściciela prawa do odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jest wysoce hipotetyczna i tak naprawdę trudna do wyobrażenia jak miałaby się ona zmaterializować.
Nieruchomości skarżących są przewidziane jako użytki rolne i mogą być na nich jedynie realizowane inwestycje celu publicznego. Poza tymi inwestycjami nie jest możliwa żadna trwała zabudowa. W przypadku realizacji inwestycji celu publicznego na gruntach skarżących będzie im przysługiwało odszkodowanie w związku z koniecznością wywłaszczenia części gruntu, czy też czasowego zajęcia na wykonanie określonej infrastruktury. Jeżeli skarżący uznają natomiast, że na skutek uchwalenia planu ziściły się przesłanki z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. to winni wystąpić z odpowiednim roszczeniem przewidzianym w tym przepisie.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie zakresu prawa własności skarżących (zakaz jakiejkolwiek trwałej zabudowy oraz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko) względem istniejącej i dopuszczalnej zabudowy sąsiedniej oraz bez względu na fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowane są inwestycje znacząco oddziałujące na środowisko. Powołane w podstawie kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1), oraz że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust.1).
Z powyższego wynika, że treść planów zagospodarowania przestrzennego oddziałuje na wykonywanie prawa własności. Dodatkowo, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne gminy wynikające z przytoczonych przepisów nie jest jednak nieograniczone. Gmina może je realizować w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Podstawowym przepisem wyznaczającym granice tego władztwa jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierający zasadę proporcjonalności. W rozpoznawanej sprawie powołując na uchybienia wymienionym wyżej przepisom, skarżący kasacyjnie, wskazali na naruszenie zasady proporcjonalności wywodząc, że trudno się dopatrzeć realizacji celów gminy, która na terenach sąsiadujących z planowaną drogą krajową, a więc w naturalny sposób przeznaczonych pod intensywną działalność rolniczą lub przemysłową, zabrania realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znaczącą oddziaływać na środowisko a ponadto zabrania sytuowania na tym obszarze trwałej zabudowy.
Wskazali także, że cały proces planistyczny został przeprowadzony po złożeniu przez nich wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów inwentarskich przeznaczonych do chowu indyków, które to postępowanie zostało ostatecznie umorzone, z uwagi na uchwalenie planu. Poza powyższymi wywodami, skarżący kasacyjnie nie wskazali innych argumentów wskazujących na naruszenie zasady proporcjonalności. Odnosząc się do stanowiska skarżących, należy przyjąć, że słusznie Sąd I instancji przyjął, że Rada Miejska w [...] uchwalając plan, w zakresie ochrony interesu prawnego skarżących, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani nie naruszyła zasad sporządzenia planu w stopniu kwalifikowanym jako istotne. W oparciu o uzasadnienie zaskarżonej uchwały, przytoczone w zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji zasadnie uznał, że przyjęte rozwiązania są racjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej i znajdują uzasadnienie w zgromadzonej dokumentacji planistycznej.
Uchwalając w 2017 roku zaskarżony plan miejscowy nie zmieniono przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżących, lecz utrzymano stan już wcześniej istniejący, ukształtowany postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że na terenach sąsiednich znajduje się oczyszczalnia ścieków i dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych, nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości skarżących.
Podkreślić należy, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na obszarach przeznaczonych pod uprawy rolne, nie dopuszczono żadnej zabudowy, poza urządzeniami niezbędnymi dla uzbrojenia terenu. Mając zatem na uwadze, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, trudno zarzucać Radzie Miejskiej, że wprowadzając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. ograniczenia w zakresie zabudowy gruntów rolnych naruszyła ona w istotny sposób zasady sporządzania planu.
Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.