Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 735/18 oddalił skargę P. K. i R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane), nakazał P. K. i R. K. jako inwestorom rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w T., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, z naruszeniem obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że garaż zlokalizowany na działce nr [...] jest posadowiony na dwóch gazociągach, bez stosownych uzgodnień oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (co potwierdził gestor sieci gazowej). W toku postępowania inwestorzy nie przedstawili dokumentów związanych z jego budową, twierdząc, że obiekt nie jest garażem, lecz wiatą garażowo-gospodarczą o powierzchni 40m², tj. powierzchni nie przekraczającej 50m², na którą zgodnie z ustawą Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jak również zgłoszenie zamiaru jego budowy, a jego lokalizacja nie stoi w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na wymienionej działce usytuowany jest wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny i w narożniku północno-wschodnim przy granicy z działką nr [...] – przedmiotowy obiekt o funkcji garażowo-gospodarczej, stanowiący parterowy budynek z dachem płaskim, z trzema ścianami i otworami okiennymi i drzwiami, a od strony ulicy posiadający otwór wjazdowy o wymiarach 4,95 m x 2,25 m, w którym zamontowany został stelaż pod bramę garażową uchylną, obecnie nie zamontowaną.

W ocenie organu przedmiotowego obiektu nie można uznać za wiatę. Jest to budynek garażowo-gospodarczy i tak został zakwalifikowany. Odwołując się do definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt posiada wszystkie wymagane elementy dla uznania go za budynek, jest trwale związany z gruntem – posiada stopy fundamentowe, posadzkę z kostki brukowej, jest wyodrębniony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych – ścian zewnętrznych oraz posiada dach plaski z odwodnieniem. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że jedna z przegród budowlanych posiada otwór na bramę ze stelażem, w którym nie zamontowano tej bramy.

Dalej organ stwierdził, że obiekt posiada powierzchnię zabudowy wg rysunków – ok. 39,6m², a zgodnie z dokonanymi pomiarami kontrolnymi – 43,47m², a zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Wobec jego braku do przedmiotowej budowy doszło w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne zatem jest zastosowanie w sprawie trybu przewidzianego w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane.

Prowadząc postępowanie legalizacyjne ustalono m.in., że posadowienie budynku garażowo-gospodarczego przy granicy z działką sąsiednią nr [...] narusza przepisy § 12 ust. 4 pkt 3 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków). Nadto naruszone zostały też przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych), tj. § 10 ust. 1 pkt 3 stwierdzający, iż w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych. Przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy jest bowiem obiektem budowalnym wzniesionym na sieciach gazowych, czyli w strefach kontrolowanych gazociągów, zatem narusza przepisy wymienionego rozporządzenia. Taka lokalizacja obiektu stwarza bezpośrednie zagrożenie wybuchu gazu, stanowi więc zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i mienia.

W takich okolicznościach organ uznał, że brak jest możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu z uwagi na niezgodność inwestycji z ww. obowiązującymi przepisami. Stąd konieczne stało się zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne i orzeczenie nakazu rozbiórki budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania P. K. i R. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w pełni zaakceptował stanowisko organu powiatowego co do zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako budynku, a nie wiaty, tak jak twierdzą to odwołujący. Budowa garażu o powierzchni zabudowy ok. 43,47 m² wymagała w dacie budowy uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd wobec jego braku prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego jest w pełni uzasadnione. Organ wojewódzki podzielił stanowisko organu powiatowego o braku podstaw do umożliwienia legalizacji tego obiektu z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych. Obiekt został bowiem usytuowany na gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia relacji [...] oraz gazociągu średniego ciśnienia relacji [...], które wybudowane zostały przed dniem 12 grudnia 2001 r. i dla których szerokość strefy kontrolowanej określono w załączniku nr 2 do drugiego z wymienionych rozporządzeń.

Zgodnie zaś z § 10 ust. 3 tego rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy znosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów raz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas użytkowania. Z akt sprawy – z pisma gestora sieci gazowej wynika, że dla istniejącego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia zastosowano odległości zmniejszone względem odległości podstawowych i strefa kontrolowana wynosi 20 m, tj. po 10 m z obu stron od osi gazociągu. Z kolei dla gazociągu średniego ciśnienia nie stosuje się zmniejszenia, gdyż strefa kontrolowana wynosi 3,0 m, tj. po 1,5 m z obu stron. Powyższa okoliczność wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, tj. budynku garażowo-gospodarczego, z resztą podobny zakaz lokalizacji odnosiłby się także do wiaty. Nie może jednak, zdaniem organu odwoławczego, budzić wątpliwości, że jest to obiekt budowlany inny niż budynek i obiekt małej architektury, trwale połączony z gruntem, który można zaliczyć do wymienionych w załączniku nr 2 w Tabeli 1 lp. 4 – tj. wolnostojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże).

P. K. i R. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję Zarzucili organowi naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 i art. 15 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., że kwestią sporną pozostaje kwalifikacja prawna wybudowanego obiektu. Powtórzyli swoje stanowisko w zakresie uznania obiektu za wiatę, a nie za budynek garażowo-gospodarczy, podnosząc, że organ nie zbadał legalności przedmiotowego gazociągu, tzn. nie zbadał, czy przebieg gazociągu widniejący na mapach jest zgodny ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Zdaniem Sądu organy dokonały właściwej kwalifikacji wybudowanego obiektu, uznając, że z uwagi na konstrukcję, wielkość oraz charakter i przeznaczenie jest to budynek o funkcji garażowo-gospodarczej, spełniając warunki wskazane w definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach). Przywołując powszechne rozumienie pojęcia wiata, jak też wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie trudno uznać, by zgłoszony obiekt był lekką budowlą w postaci dachu wspartego na słupach. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji jest to obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tj. posiada ściany, okna i drzwi a także dach. Wyglądem swym przypomina garaż, tym bardziej, że w czwartej odkrytej przegrodzie przygotowano stelaż na zamontowanie zasuwanej bramy wjazdowej.

Dołączona do akt dokumentacja zdjęciowa przeczy twierdzeniom skarżących, aby taki obiekt miał stanowić wiatę. W ocenie Sądu zasadnie zatem organy uznały, że budowa garażu o powierzchni zabudowy ok. 44 m² w dacie wykonywania robót wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo tym samym wszczęły postępowania legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie dostrzegając jednakże podstaw do umożliwienia jego legalizacji.

W niniejszym przypadku obiekt narusza przepisy § 12 ust. 4 pkt 3 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, a także rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych wobec jego usytuowania na gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia oraz gazociągu średniego ciśnienia, dla których wyznaczono strefy kontrolowane. Powyższa okoliczność wyklucza zatem możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, czyli budynku garażowo-gospodarczego. Niezależnie jednak od dokonanej kwalifikacji obiektu, także w przypadku uznania go za wiatę należałoby uwzględnić podobny zakaz lokalizacji. W strefach kontrolowanych sieci gazowych nie jest możliwa lokalizacja ani budynku (gospodarczo-garażowego), ani budowli (wiaty).

Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut, że organy nie zbadały przebiegu przedmiotowych sieci gazowych. Wskazał, że skarżący nie kwestionowali przebiegu tych sieci prowadząc uzgodnienia z [...] sp. z o.o. w zakresie lokalizacji ich budynku mieszkalnego na działce nr [...], a ten został uwidoczniony na mapie dołączonej do pisma Spółki z 12 stycznia 2015 r. Lokalizacja ich budynku mieszkalnego uwzględniała usytuowanie tych sieci, natomiast przy lokalizacji spornego obiektu, mając świadomość przebiegu sieci gazowych, nie uwzględnili tego faktu. Z uwagi na bezpośrednie zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i mienia lokalizacja taka nie jest możliwa.

W ocenie Sądu zasadnie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że przeprowadzenie procedury legalizacyjnej prowadzącej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, a to prowadzić musiało do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowanego.

Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazywanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 czy art. 107 § k.p.a.

P. K. i R. K. wywiedli skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie:

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, która to decyzja była przedwczesną i winna być wydana jedynie w ostateczności;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że sprawa dotyczy budynku garażowego, a nie wiaty garażowo-gospodarczej;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości dostosowania wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu do stanu zgodnego z prawem;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny sieci gazowe i ich usytuowanie, poprzez błędne ustalenie wielkości strefy kontrolowanej i tym samym błędne założenie, że brak jest możliwości dostosowania wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem;
5. 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na lakonicznym i niedostatecznym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których nie jest możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej prowadzącej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;
6. 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na lakonicznym i niedostatecznym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn naruszenia przez skarżącego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie;
7. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 76 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z wydanych przez [...] sp. z o. o. warunków technicznych dotyczących przebudowy sieci gazowych, wskazujących na możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej prowadzącej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, jak też zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, odnosząc się także do kwestii podnoszonych w skardze kasacyjnej. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kilku zasadniczych kwestii i w taki też sposób – problemowo – Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się w pierwszej kolejności do oceny, czy prawidłowo organy administracji zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek garażowy, a nie – jak wywodzą skarżący – wiatę o funkcji garażowo-gospodarczej.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o budynku – należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Jak wynika z protokołu oględzin z 7 listopada 2017 r. oraz załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej, przedmiotowy obiekt stanowi parterowy budynek z dachem płaskim, z trzema ścianami i otworami okiennymi i drzwiami, a od strony ulicy posiada otwór wjazdowy o wymiarach 4,95 m x 2,25 m, w którym zamontowany został stelaż pod bramę garażową uchylną, obecnie nie zamontowaną. Obiekt posiada odwodnienie z dachu do rury spustowej. Orientacyjne wymiary obiektu w rzucie poziomym wynoszą ok. 6,9 m x 6,3 m, wysokość ok. 3,05 m, co daje powierzchnię zabudowy o powierzchni zabudowy ok. 44 m². Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji jest to zatem obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tj. posiada ściany, okna i drzwi a także dach, jak również jest trwale związany z gruntem (posiada stropy fundamentowe zagłębione w terenie na głębokość ok. 1,1 m oraz posadzkę z kostki brukowej). Wyglądem swym przypomina garaż, tym bardziej, że w czwartej odkrytej przegrodzie przygotowano stelaż na zamontowanie zasuwanej bramy wjazdowej.

Zdaniem skarżących kasacyjnie fakt, że obiekt wsparty jest na słupach oraz nie posiada jednej ze ścian, powoduje, że należy zakwalifikować go jako wiatę. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wprawdzie pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zostało zdefiniowane na gruncie powołanej ustawy, tym niemniej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – trafnie przywołane również w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie lekkiej konstrukcji, fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (por. wyrok NSA z dnia 16 luty 2016 r., II OSK. 1481/14 dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że sporny obiekt posiada ściany z czterech stron, prawidłowo organy zakwalifikowały go jako budynek. Nie kwestionowany w skardze kasacyjnej jest fakt trwałego związania spornego obiektu z gruntem oraz posiadania przez niego dachu, fundamentów i ścian z czterech stron wydzielających go z przestrzeni i tworzących przestrzeń zamkniętą, do której dostać się można tylko przez drzwi znajdujące się w jednej ze ścian oraz niewypełniony otwór wjazdowy w drugiej ze ścian. Nie sposób przyjąć, jak wywodzą to skarżący kasacyjnie, że niezamontowanie w jednej ze ścian bramy ze stelażem i pozostawienie niewypełnionego otworu o wymiarach 4,95 m x 2,25 m wyklucza przejęcie istnienia w tym miejscu przegrody – ściany. Równie oczywistym wydaje się, że z uwagi na powszechnie przyjęte przeznaczenie bramy uchylnej, pod którą zamontowano stelaż, jak i wymiary bramy oraz samego otworu, niewypełniony otwór w ścianie przeznaczony był na bramę wjazdową dla pojazdów, co jednoznacznie wskazuje na takie – garażowe przeznaczenie samego obiektu.

Nieuzasadniony okazał się tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Sąd prawidłowo zaakceptował dokonaną przez organy kwalifikację spornego obiektu. Zasadnie uznano, że z uwagi na konstrukcję, wielkość oraz charakter i przeznaczenie nie jest to wiata, a budynek o funkcji garażowo-gospodarczej, spełniający warunki wskazane w definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie mają zatem racji skarżący kasacyjnie, że dla przedmiotowego obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę jak również zgłoszenie zamiaru jego budowy – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego.

W tym miejscu zaznaczyć wypada, że jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, niezależnie od kwalifikacji spornego obiektu i obranego trybu postępowania (art. 48, art. 49b czy art. 51 Prawa budowlanego), w zaistniałym stanie faktycznym nie była możliwa taka lokalizacja obiektu (z uwagi na naruszenie przepisów wymienionych w decyzji rozporządzeń), a tym samym sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie uległaby zmianie.

Druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy kwestii niewystarczająco precyzyjnego – zdaniem jej autora – wskazania przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, dla których nie jest możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej prowadzącej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz przyczyn naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Wyjaśnić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w skardze, w tym również do zarzutu skargi odnoszącego się do kwestii stwierdzonego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str.

11) Sąd wskazał, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza przepisy § 12 ust. 4 pkt 3 i § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. W decyzji pierwszoinstancyjnej precyzyjnie wskazano na treść tych przepisów – w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania budowy przedmiotowego budynku. I tak, § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia dopuszczał budowę budynku gospodarczego i garażu o długości nie większej niż 5,5 m. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m w przypadku do 4 stanowisk włącznie. W ocenie PINB brak jest podstaw do legalizacji spornego obiektu z uwagi m.in. na naruszenie ww. przepisów w zakresie wymiarów obiektu, jak i posadowienia go przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, a ocenę tę zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Mimo, że powyższe stanowisko Sądu wojewódzkiego jest zwięzłe, to z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia możliwe jest jednoznaczne ustalenie motywów, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonując takiej oceny. Co więcej, niezrozumiałe wręcz wydaje się oczekiwanie autora skargi kasacyjnej, by Sąd pierwszej instancji bardziej szczegółowo wyjaśnił tak jednoznaczne kwestie jak brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku po pierwsze przekraczającego dopuszczane maksymalne wymiary (długość), jak i posadowionego w zbyt bliskiej odległości z działką sąsiednią. Wobec prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budynku zastosowanie wobec niego ww. przepisów rozporządzenia nie budzi wątpliwości.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego także prawidłowość oceny przez Sąd pierwszej instancji kwestii zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych. Nie jest okolicznością sporną w sprawie, że będący przedmiotem postępowania garaż usytuowany jest na dwóch gazociągach. Jak ustalono w toku postępowania dla istniejącego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia (przy zastosowaniu odległości zmniejszonych względem odległości podstawowych) strefa kontrolowana wynosi 20 m, tj. po 10 m z obu stron od osi gazociągu, a dla gazociągu średniego ciśnienia strefa kontrolowana wynosi 3,0 m, tj. po 1,5 m z obu stron. Przewidziany w § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia zakaz wznoszenia obiektów budowlanych w strefach kontrolowanych w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego.

Przeciwne stanowisko o możliwości dostosowania obiektu do obowiązujących przepisów w zakresie umiejscowienia poza strefą kontrolowaną gazociągów w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych skarżący kasacyjnie argumentują możliwością przebudowy gazociągu. Nader trafnie wadliwość powyższej tezy wykazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a argumentację tę jako własną przyjmuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Mianowicie skarżący kasacyjnie wskazując, że przebudowa gazociągu jest możliwa do wykonania, a nawet odwołując się w tym względzie do stosownej dokumentacji gestora sieci ([...] sp. z o.o.), zupełnie pomijają, który obiekt jest przedmiotem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej i kto może być adresatem nałożonych obowiązków. Oczywistym jest wszak, że to obiekt legalizowany jest niezgodny z przepisami i ewentualne roboty mające na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami winny być dokonywane względem niego, a nie względem innych obiektów czy urządzeń.

Nie można zatem oczekiwać, że sąsiedni inwestorzy czy gestorzy sieci będą dostosowywali swoje legalnie zrealizowane inwestycje do powstałej samowoli, aby możliwa była jej legalizacja. Brak jest również instrumentów prawnych po stronie organów administracji publicznej, które umożliwiłyby ewentualne wyegzekwowanie powyższego.

Pamiętać też trzeba, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt na datę jego wydania, tj. bierze pod uwagę okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania przez organ rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że na datę wydania zaskarżonej decyzji wybudowany w warunkach samowoli budowlanej budynek gospodarczo-garażowy posadowiony był w strefach kontrolowanych dwóch gazociągów, czym narusza przywołane wcześniej przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. Dla stwierdzenia zgodności wybudowania budynku z przepisami tego aktu wiążący dla orzekających w sprawie organów, a przez to i dla Sądu administracyjnego, był przebieg gazociągów istniejący w dacie wydania zakażonej decyzji i wyznaczone na tę datę strefy kontrolowane gazociągów, nie zaś oczekiwana przez skarżących zmiana przebiegu gazociągów w wyniku ich przebudowy w przyszłości.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego sprawy zostały prawidłowo ustalone. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował ustalenia organów obu instancji, że przeprowadzenie procedury legalizacyjnej prowadzącej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w okolicznościach niniejszej sprawy, a to prowadzić musiało do wydania rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego. W rezultacie uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę, nie naruszając przy tym przepisów wymienionych w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 3, 4 i 7 petitum skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem odpowiedź nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 (OSAiWSA 2013 r. Nr 3 poz.

38) wskazano m.in., że profesjonalny pełnomocnik, który przygotuje odpowiedź na skargę kasacyjną, ma prawo do otrzymania zwrotu kosztów opracowania takiego pisma, a przy ustalaniu podstawy zwrotu kosztów od przygotowania odpowiedzi na kasację należy brać pod uwagę stawki analogiczne jak przy sporządzeniu samej kasacji. Odpowiedź Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skargę kasacyjną nie sporządzał jednak profesjonalny pełnomocnik, sprawę rozstrzygnięto na posiedzeniu niejawnym, zatem brak było podstaw do tego, aby obciążać stronę skarżącą kasacyjnie kosztami tegoż postępowania.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa covidowa). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z cyt. przepisu. Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy covidowej, w tym o treści jej art. 15zzs4 ust. 3, jak również o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku – pod warunkiem złożenia przez wszystkie strony oświadczenia o posiadaniu możliwości technicznych uczestniczenia w takiej rozprawie.

Dodatkowo poinformowano strony o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie (z czego finalnie nie skorzystały). Z uwagi fakt, że nie wszystkie strony złożyły oświadczenie o posiadaniu możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie na odległość, zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 10 lutego 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki.