Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], [...] Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na nadbudowę budynku frontowego – etap II budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w W. oraz umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia pozwolenia na przebudowę ww. obiektu.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Spółka.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Minister wskazał, że przedmiotowy budynek zgodnie z zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r., [...], ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej: "u.o.z.", oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", wskazuje na ścisłe powiązanie ewidencji zabytków z formami ochrony konserwatorskiej wymienionymi w art. 7 pkt 4 u.o.z.) i nie jest wpisany do rejestru zabytków; jednak posiada określone cechy charakterystyczne istotne z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Objęte postępowaniem uzgodnieniowym (w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego) roboty budowlane, polegają na realizacji nadbudowy trzykondygnacyjnej kamienicy poprzez rozbiórkę dachu mansardowego i podwyższeniu obiektu o cztery kondygnacje, co wiąże się z wykonaniem szybu windowego.
Taki zaś zakres robót (planowana nadbudowa) jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Inwestycja doprowadzi bowiem do powstania kubatury porównywalnej do istniejącego budynku historycznego, która będzie dominować nad nieruchomością z XIX w. W efekcie dojedzie do całkowitej zmiany charakteru architektonicznego kamienicy i bardzo znaczącej utraty jej wartości zabytkowych. Ponadto dla tego budynku w planie miejscowym (uchwała Rady [...] z [...] października 2010 r., nr [...]) ustalono indywidualną ochronę. Z treści § 9 ust. 22 planu miejscowego wynika jednoznacznie, że plan nie przewiduje możliwości każdego typu i zakresu nadbudowy tej nieruchomości, lecz tylko takie podwyższenie, które nie będzie ingerować w zachowane elementy i charakter zabytku, a jednocześnie zostanie uzgodnione przez konserwatora zabytków. Nadbudowa przewidziana w projekcie wiąże się z całkowitym przekształceniem charakteru architektonicznego budynku.
Odmowa uzgodnienia pozwolenia nie stoi zatem w sprzeczności z planem miejscowym. Ponadto Minister wskazał, że z ww. nadbudową powiązana jest realizacja szybu windowego. Negatywne stanowisko wobec powiększenia budynku oznacza niemożność realizacji ww. prac we wnętrzach.
W ocenie organu, w interesie społecznym leży ochrona obiektów historycznych i zachowanie ich oryginalnych gabarytów i formy architektonicznej. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem skarżącej. W tym przypadku należy przedłożyć interes społeczny nad interes inwestora. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania posesji są możliwe, o ile zmiany pozwolą na zachowanie historycznego charakteru kamienicy.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 22 pkt 1 i 3, § 9 ust. 25 pkt 4 oraz § 9 ust. 5 planu miejscowego; art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/18, oddalając skargę, wskazał na istotę i skutki ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13). Następnie powołując się na ustalenia stanu faktycznego i prawnego, Sąd stwierdził, że trudno odmówić racji organom konserwatorskim w tej sprawie. Inwestycja w kształcie zaproponowanym przez skarżącą pozostawałaby w sprzeczności z planem miejscowym. Doprowadziłaby bowiem do powstania nad przedmiotową kamienicą dominującej, bo aż czteropiętrowej nadbudowy, co z kolei sprawiłoby, że pierwotna część kamienicy stanowiłaby tylko podstawę dla części nowoprojektowanej. Doszłoby do znaczącej zmiany bryły obiektu.
Sąd podzielił stanowisko Ministra, że jakkolwiek plan pozwala na nadbudowę i rozbudowę budynku, to jednak wyłącznie pod warunkiem uwzględnienia jego zachowanych elementów i charakteru, które służą zachowaniu wartości zabytkowych kamienicy.
Powyższa argumentacja, zdaniem Sądu, jest wystarczającą do wydania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu Ministra, uwzględniając, że przedstawione przez skarżącą Spółkę organowi konserwatorskiemu rozwiązania projektowe polegały na wprowadzeniu znacznych zmian w wyglądzie zewnętrznym chronionego budynku.
W konsekwencji Sąd za niezasadne uznał zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej podniesione w skardze.
Z uwagi na to, że w skardze zakwestionowano również ustalenia organu w części umarzającej postępowanie (zaskarżono postanowienie w całości), zdaniem Sądu, należało podzielić stanowisko Ministra również w tym zakresie, skoro część robót budowlanych dotyczy wnętrz budynku, a zatem nie ingeruje w skalę, formę, jak i elewację kamienicy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając w całości ww. wyrok i wnosząc o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że wszelkie uwarunkowania ochronne wynikające z wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a gwarancją tego jest obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków;
- - § 9 ust. 22 pkt 1 i 3 oraz § 9 ust. 25 pkt 4 planu miejscowego w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie planowanej nadbudowy nie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim, podczas gdy wyżej wymienione przepisy dopuszczają nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku, a konserwator nie wyjaśnił dlaczego widzi przeciwskazania do wykonania inwestycji,
- - art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 5 planu miejscowego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuzgodnienie projektu nadbudowy istniejącej kamienicy zgodnie ze złożonym wnioskiem, pomimo faktu, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zatwierdził obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszczona została możliwość rozbudowy i nadbudowy nieruchomości.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu wśród podstaw faktycznych skarżonego wyroku tego, że obowiązujący na przedmiotowym obszarze plan miejscowy nie zawierał definicji pojęć, w oparciu o które nie został uzgodniony z właściwymi organami konserwatorskimi projekt budowlany dotyczący ww. budynku. Sąd wskazał, że doszłoby do znacznej zmiany bryły obiektu, a nadbudowa budynku może nastąpić wyłącznie uwzględniając zachowanie elementów i charakteru budynku bez wskazania właściwie dlaczego projekt nie spełniał tych elementów, co miało istotny wpływ, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w skardze kasacyjnej próbuje się podważyć sformułowaną przez Sąd I instancji ocenę co do legalności zaskarżonego postanowienia przez twierdzenie jakoby w sprawie uzgodnienia przez organ konserwatorski pozwolenia na budowę doszło do sformułowania nowego zakazu, który nie wynika z treści planu miejscowego w zakresie w jakim plan ten został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wbrew jednak temu stanowisku, organy konserwatorskie, wydając swoje rozstrzygnięcia, nie oparły się na zakazie nadbudowy, który nie wynika z treści planu miejscowego, lecz na ograniczeniach tej nadbudowy z uwagi na obowiązujące wymagania ochrony konserwatorskiej.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy treść planu miejscowego uprawnia bowiem organ konserwatorski do dokonania stosownej oceny, czy planowana nadbudowa odpowiada ochronie konserwatorskiej. Taki zakres postępowania zasadniczo znajduje swoje oparcie w treści art. 7 pkt 4 u.o.z., ponieważ plan miejscowy stanowi jedną z form ochrony zabytków. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w planie miejscowym uwzględnia się w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Nie jest więc tak, jak twierdzi strona skarżąca, że organ nie mógł zanegować przedmiotowej nadbudowy budynku nawet jeżeli plan miejscowy nie formułuje wyraźnie takiego zakazu, albowiem w niniejszej sprawie plan miejscowy ustala szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, w ramach których ustala się ochronę zabytkowej kamienicy z oficyną przy ul. [...].
Należy bowiem uwzględnić, że w okolicznościach tej sprawy plan miejscowy dopuszcza nadbudowę przedmiotowej kamienicy wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, ale jednocześnie, i przede wszystkim, wyznacza zakres ochrony konserwatorskiej. A mianowicie, w planie miejscowym wyznaczono zakres ochrony konserwatorskiej dla przedmiotowego budynku m.in. przez ustanowienie zakazu naruszania właściwych dla pierwowzoru (określonych w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków) bryły budynku, formy elewacji, układu i wystroju klatek schodowych lub przejazdów bramowych, otworów okiennych, kształtu stolarki okiennej i jej podziału (§ 9 ust. 22 pkt 1), a także poprzez ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu, w tym zachowanie gabarytów istniejącej zabytkowej zabudowy kształtującej pierzeje miejsc i przestrzeni publicznych, np. w zakresie wysokości elewacji frontowej (§ 9 ust. 25 pkt 4).
A zatem niezależnie od tego, że w § 9 ust. 22 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 25 pkt 4 planu miejscowego dopuszcza się nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku – z uwzględnieniem jego zachowanych elementów i charakteru, w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków – ww. zakaz obowiązuje i wraz z ustanowionymi ograniczeniami w zabudowie uprawnia do oceny czy konkretne rozwiązania projektowe naruszają bryłę budynku i formę elewacji (gabaryty istniejącej zabytkowej zabudowy) oraz nie ingerują w wysokość elewacji frontowej.
Poza tym w okolicznościach tej sprawy co do zasady nie wykluczono na podstawie przepisów planu miejscowego nadbudowy przedmiotowej kamienicy, a jedynie zakwestionowano, skalę tej nadbudowy (jej charakter), która miałaby zdominować dotychczasową bryłę i elewację budynku (wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej konserwator zabytków wyjaśnił, że właśnie z tych względów widzi przeciwwskazania do wykonania inwestycji, a Sąd I instancji tą ocenę podzielił); do czego uprawniał organy konserwatorskie § 9 ust. 22 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 25 pkt 4 planu miejscowego, nawet w sytuacji gdy § 9 ust. 22 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 25 pkt 4 tego planu nie ustanowił limitu nadbudowy (brak określenia do jakiej wysokości można dokonać nadbudowy). Nieokreślenie takiego limitu w ww. przepisach planu miejscowego nie oznacza, że inwestor w tym zakresie ma dowolność i może skutecznie powoływać się na ochronę przysługującego mu prawa własności, w tym także w odniesieniu do tej treści planu, która dla przedmiotowego terenu, zawierającego się w jednostce planistycznej o symbolu "[...]", ustala ogólne zasady zagospodarowania tego terenu również w zakresie wymagań co do minimalnej i maksymalnej wysokości zabudowy; jednocześnie wskazując, że w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu ustala się ochronę zabytkowej kamienicy z oficyną przy ul. [...], wg § 9 ust. 22 (§ 19 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego).
Jeżeli bowiem, tak jak w tej sprawie, oceniono, że przedmiotowa nadbudowa narusza zakaz "konserwatorski" wynikający z ww. przepisu planu miejscowego, to o takiej dowolności i naruszeniu prawa własności nie może być mowy.
Ponadto omawiane zagadnienie dotyczy dobra prawnie chronionego, tj. zabytku, co stanowi prawnie uzasadnioną ingerencję w prawo własności celem zachowania określonej substancji dla przyszłych pokoleń. Nie można też uznać aby dokonana w niniejszej sprawie ocena przedmiotowej nadbudowy prowadziła do naruszenia istoty prawa własności. Po pierwsze, właściciel może prowadzić proces inwestycyjny w dotychczasowym kształcie budynku. Po drugie, może dokonać jego nadbudowy, o ile nie będzie to naruszało ww. zakazu, ustanowionego w planie miejscowym.
W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów planu miejscowego. Oznacza to, że także brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej jakoby w sprawie nie uwzględniono wszelkich uwarunkowań ochronny wynikającej z wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków. Dokonana w sprawie ocena opierała się bowiem na treści obowiązującego planu miejscowego, która to treść planu miała za swój przedmiot właśnie uwarunkowania ochrony wynikające z wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków.
Tym samym zachodziły w tej sprawie podstawy do zastosowania art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten w stosunku do obiektów objętych gminną ewidencją zabytków, do której wpisano przedmiotowy budynek przy ul. [...] w W., wymaga aby pozwolenie na budowę zostało wydane w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W niniejszej sprawie takiego uzgodnienia dokonał [...] Konserwator Zabytków, jego zaś uprawnienie w tym zakresie wynika z porozumienia zawartego pomiędzy: "Wojewodą [...], a miastem [...], reprezentowaną przez Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" ([...]). Zgodnie z treścią tego porozumienia Wojewoda [...] na wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powierzył, a Miasto [...] przyjęło prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dotyczących ochrony położonych w granicach miasta [...] zabytków nieruchomych (§ 1 ust. 1 pkt 2), miedzy innymi w zakresie realizacji zadań określonych w przepisach ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), w tym uzgadniania pozwoleń na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust.
- 3) – § 2 pkt 3 lit. b tego porozumienia.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z.; § 9 ust. 22 pkt 1 i 3 oraz § 9 ust. 25 pkt 4 planu miejscowego w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego; art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 5 planu miejscowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Poza tym sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej w odniesieniu do pojęć "bryły budynku" i "charakteru budynku", jakimi posługuje się plan miejscowy, nie wykazano aby dokonana w sprawie ocena była wadliwa. Nie wykazano też jakie inne konkretne dowody miałyby stanowić podstawę do przyjęcia odmiennej oceny niż zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie podważono zatem skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą planowana inwestycja doprowadziłaby do powstania nad przedmiotową kamienicą dominującej, bo aż czteropiętrowej nadbudowy, co z kolei sprawiłoby, że pierwotna część kamienicy stanowiłaby tylko podstawę dla części nowoprojektowanej.
Doszłoby do znaczącej zmiany bryły obiektu. Taka zaś ocena znajduje potwierdzenie w przedstawionych powyżej wywodzie, a dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego. Poza tym wskazania wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej próbuje się podważyć ocenę prawną Sądu co do legalności uzgodnienia konserwatorskiego o charakterze odmownym. Kwestionowanie oceny prawnej w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne, ponieważ zasadniczo przepis ten dotyczy tylko elementów, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Kwestionowanie w skardze kasacyjnej oceny prawnej wymaga zaś oparcia się na innych odpowiednich przepisach procedury (czego nie uczyniono w tej sprawie) lub naruszeniu prawa materialnego (te zaś oceniono powyżej jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw).
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.