Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010r. (Sygn. akt II SA/Kr 551/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Firmy R. M. R. Sp. jawna z/s w Z. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie nakazał Firmie R. M. R. Spółka Jawna rozbiórkę części wykonanego ogrodzenia: trzech słupków ogrodzeniowych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w Z. G.. Z potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej poleconej nr [...], doręczonej w dniu 4 września 2009r. wynikało, iż zawierała ona m.in. wyżej wskazaną decyzję. Odbiór przesyłki nadanej na adres pełnomocnika strony - radcy prawnego G. J. został pokwitowany przez D. J..
Pismem z dnia 17 listopada pełnomocnik Spółki J. R. M. R. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji, przesłane przesyłką pocztową poleconą, nadaną w Urzędzie Pocztowym w dniu 19.11.2009r. Z wyjaśnień pełnomocnika strony zawartych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 18.12.2009r. wynikało, że przesyłka pocztowej nie zawierała decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r., a jedynie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2009r., przekazujące zażalenie Spółki na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodzenia. Przesyłka została odebrana przez D. J. – pracownika kancelarii r.pr. G. J. Pełnomocnik strony stwierdził ponadto, że koperta nie nosiła żadnych śladów ingerencji, które mogłyby świadczyć o tym, iż przesyłka była otwierana przez osoby trzecie, dlatego nie składano żadnych reklamacji. Na prośbę pełnomocnika skarżącej strony, zawartą piśmie z dnia 28 października 2009r., przedmiotowa decyzja została mu kolejny raz doręczona w dniu 5 listopada 2009r.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. stwierdził, że odwołanie strony zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż decyzja organu administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2009r. w przedmiocie nakazu rozbiórki została odebrana przez adresata (pełnomocnika strony) w dniu 4 września 2009r., a zatem 14 dniowy termin do jej zaskarżenia minął w dniu 18 września 2009r. Dokonując analizy akt sprawy pod kątem prawidłowego doręczenia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przesyłka polecona zawierała dwa dokumenty tj. decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] oraz pismo PINB w Tarnowie z dnia [...] września 2009r., znak: [...], skierowane do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Odbiór przesyłki został potwierdzony podpisem pracownika kancelarii D. J. w dniu 4 września 2009 r. Ponadto wskazano, iż pełnomocnik strony w dniu 26 października 2009r. był w siedzibie organu I instancji w celu zapoznania się z aktami.
Nie złożył wtedy stosownego wniosku o przywrócenie terminu lub o wznowienie postępowania. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do podważenia prawidłowości doręczenia skarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia złożone przez G. J. i D. J. budzą wątpliwości. Podniesiono, iż w przesyłce doręczonej do kancelarii nie mogło znajdować się postanowienie, jak wskazywała to D. J.. Ostatnie postanowienie PINB w Tarnowie wydane w tej sprawie zostało bowiem doręczone osobiście r. pr. G. J. dnia 13 sierpnia 2009r. i było to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W przesyłce doręczonej dnia 4 września 2009r. znajdować się powinno (oprócz przedmiotowej decyzji) pismo PINB przekazujące zażalenie na postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia.
Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółka Jawna R. M. R., reprezentowana przez racę prawnego G. J., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, iż organ nie ustosunkował się do podnoszonej przez pełnomocnika kwestii związanej z czynieniem adnotacji na kopertach co do dalszego postępowania, kontekście adnotacji umieszczonej na kopercie, w której dostarczono pełnomocnikowi skarżącego pismo PINB w Tarnowie z 1 września 2009r., tj.: "a/a". Wyjaśniono, iż gdyby w kopercie znajdowała się decyzja z [...] sierpnia 2009r., to zgodnie z przyjętą w kancelarii praktyką, zostałaby umieszczona na niej adnotacja o konieczności wniesienia odwołania w terminie 14 dni wraz z poleceniem o odnotowaniu tego terminu w kalendarzu. Zarzucono także arbitralność w dokonaniu oceny materiału dowodowego poprzez odmówienie wiarygodności zeznaniom D. J. i G. J. Zdaniem pełnomocnika czynienie negatywnych dla strony ustaleń tylko z uwagi na wadliwą nomenklaturę użytą przez D. J. tj. "postanowienie" zamiast "pismo" w ocenie pełnomocnika jest niezgodne z logiką i zasadami doświadczenia życiowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, iż organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Podano, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2009r. została przesłana pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 1 września 2009r., a jej odbiór został potwierdzony w dniu 4 września 2009r. przez pracownika kancelarii. Wynika tak ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej nr [...], na której widnieje opis, iż zawierała dwa dokumenty - opisane jako [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz [...] z dnia [...] września 2009 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestia ustalenia daty doręczenia pełnomocnikowi strony uprawnionej kwestionowanej decyzji została należycie wyjaśniona przez organy administracji i nie można im zarzucić braku zachowania należytej staranności w tym zakresie.
W konsekwencji nie ma podstaw do kwestionowania przyjętej przez organ daty doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej jakoby przedmiotowa przesyłka nie zawierała decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Wskazano, iż logiczne są argumenty organu uzasadniające przyjęte stanowisko, m.in. w kontekście okoliczności, iż pełnomocnik strony zapoznając się z aktami przedmiotowej sprawy w siedzibie organu w dniu 26 października 2009r. w żaden sposób nie kwestionował prawidłowości doręczenia przesyłki (braku doręczenia), jak również nie zażądał np. wydania kopii tej decyzji. O fakcie, iż w otrzymanej przesyłce znajdowało się tylko pismo z 1 września 2009r. poinformował organ dopiero trzy dni później wnosząc o jej doręczenie.
Ponadto podniesiono, iż w zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. (doręczonym stronie w dniu 20 sierpnia 2009r.) poinformowano pełnomocnika strony skarżącej, iż po wyznaczonym terminie 7 dni sprawa zostanie rozpoznana, przez co należało rozumieć, iż rozstrzygniecie kończące sprawę wydane zostać powinno w okresie do końca sierpnia 2009r. Wskazano, iż od osoby, która zawodowo zajmuje się wykonywaniem obowiązków prawniczych lub im podobnych należy wymagać szczególnej staranności przy prowadzeniu sprawy. Profesjonalny pełnomocnik nie może sobie pozwolić na zaniedbanie podstawowego obowiązku jakim jest obowiązek pilnowania terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Podnoszona przez pełnomocnika okoliczność, że przesyłka nie zawierała przedmiotowej decyzji nie została udowodniona, a wyjaśnienia złożone przez radcę prawnego i pracownika jego Kancelarii D. J. stanowią polemikę ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Podano, iż na przesyłce zwrotnej widnieje adnotacja, że zawierała ona dwa dokumenty. Fakt, iż na przesyłce podano dwie sygnatury wraz z różnymi datami, a wewnątrz niej znajdowało się tylko jedno pismo powinno zwrócić uwagę i zastrzeżenia pełnomocnika. W przypadku powzięcia takich wątpliwości pełnomocnik winien był niezwłocznie zareagować i wyjaśnić tę kwestię u nadawcy przesyłki. Uprawdopodobniony zostałby w ten sposób ewentualny fakt, iż przesyłka nie zawierała decyzji z [...] sierpnia 2009r. Ustalenie daty doręczenia jest niezbędne dla zachowania terminu do wniesienia środków odwoławczych. Żadna okoliczność nie może usprawiedliwić zaniedbania tego obowiązku albo wpisania daty doręczenia według własnego uznania. Ryzyko ujemnych skutków niestarannego działania pełnomocnika ponosi strona korzystająca z jego usług, niezależnie od tego czy ponosi jakąś winę, czy też nie. Podkreślono, iż pełnomocnik skarżącego nie wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r., lecz wszczął postępowanie odwoławcze argumentując, że decyzję otrzymał dopiero 5 listopada 2009r.
Tymczasem przyjmując nawet, iż pełnomocnik strony skarżącej dowiedział się o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2009r. dopiero w dniu 26 października 2009r. - podczas przeglądania akt (co w świetle powyższych ustaleń jest wątpliwe) - to od tej daty należy liczyć termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z dokonaniem tej czynności lub termin do ewentualnego złożenia samego odwołania. Fakt, iż w dniu 5 listopada 2009r. organ doręczył pełnomocnikowi (na jego zresztą wniosek) kopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. nie wywołuje żadnych związanych z tym skutków prawnych. Doręczenie kopii decyzji nie jest bowiem tożsame z doręczeniem decyzji administracyjnej i nie wywołuje skutków prawnych (np. w postaci otwarcia terminu do wniesienia odwołania).
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Firma R. M. R. Spółka jawna reprezentowana przez r.pr. G. J., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wadliwym nieuchyleniu postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010r. w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem szeregu norm proceduralnych w szczególności poprzez poczynienie niepełnych ustaleń faktycznych, naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku odniesienia się Sądu do zarzutu dotyczącego dokonywania w kancelarii stosownych adnotacji, naruszenie art. 1 ust. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieprawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie niepełnych ustaleń co do stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął milczeniem kwestie czynienia przez r.pr. G. J. odręcznych adnotacji na kopertach, w których doręczane są pisma do Kancelarii, pomimo dołączenia kilku kopert w oryginałach, a także koperty w której dostarczono pismo z dnia 1 września 2009r. wraz z widniejąca na niej adnotacją "a/a". Wyjaśniono, iż gdyby koperta zawierała przedmiotową decyzję, adnotacja na kopercie zawierałaby informację o konieczności wniesienia odwołania. Świadczy to w ocenie skarżącego kasacyjne o arbitralności rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podniesiono także, iż niezasadne jest powoływanie się na okoliczność zawiadomienia pełnomocnika strony skarżącej o rozpoznaniu sprawy po upływie 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami, gdyż nie można z faktu tego wywodzić negatywnych skutków.
Wskazano, iż gdyby pełnomocnik zapoznał się w wyznaczonym terminie z aktami sprawy nie miałby wiedzy, o tym czy wydano decyzje. Natomiast upływ czasu od tego zawiadomienia skłonił pełnomocnika do bezpośredniego zapoznania się z aktami sprawy. Bezzwłocznie po tym fakcie zakwestionował prawidłowość doręczenia decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, iż sposób dokonywania doręczeń pism przez organ określają przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonanie doręczenia zgodnie z tymi wymogami stwarza domniemanie, iż pismo organu administracji dotarło do adresata i że dotarło ono w terminie odnotowanym na potwierdzeniu odbioru pisma. Domniemanie to może być obalone, ale tylko w przypadku skutecznego przeprowadzenia dowodu przeciwko dowodowi z dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jakim jest dowód doręczenia przesyłki pocztowej.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż kwestia prawidłowości doręczenia przesyłki nie została należycie wyjaśniona, wskazując z jakich powodów twierdzeń tych nie uznał za uzasadnione. Podano bowiem, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma wskazane były dwa numery i dwie daty pism znajdujących się w przesyłce, w tym numer przedmiotowej decyzji. Ponadto odbiorcą pisma był profesjonalny pełnomocnik, zatem osoba w pełni świadoma znaczenia potwierdzenia przyjęcia przesyłki. W przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy zawartością przesyłki, a jej opisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma winno skutkować podjęciem przez nią działań niezwłocznie po stwierdzeniu tego faktu. Brak takich działań zarówno po otrzymaniu przedmiotowej przesyłki, jak i w trakcie przeglądania akt w siedzibie organu ze strony profesjonalnego pełnomocnika podważa jego twierdzenie o niedoręczeniu przedmiotowej decyzji.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii związanej z procedurą przyjmowania nadchodzących pism, przyjętą w Kancelarii pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, a ponadto iż nie uwzględnił zarzutu niewyjaśnienia przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuznanie za wiarygodne wyjaśnień składnych w toku postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są jednak uzasadnione. Praktyka dotycząca przyjmowania pism nadchodzących do Kancelarii pełnomocnika skarżącego kasacyjnie nie może stanowić dowodu na brak doręczenia decyzji. Nie jest to bowiem w żadnym wypadku procedura określona przepisami prawa, której zachowanie, bądź niezachowanie powoduje określone skutki prawne.
Niezależnie zaś od tego w jaki sposób profesjonalny pełnomocnik organizuje pracę we własnej kancelarii, nie jest zwolniony z odpowiedzialności za własne działania (bądź brak też takich działań) w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości. Odpowiedzialność ta dotyczy zwłaszcza kwestii doręczeń, co ma skutek dla zachowania terminów określonych przepisami prawa. Z tych też powodów nieuzasadniony jest zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czy też niewłaściwej oceny wyjaśnień składanych przez pełnomocnika strony skarżącej, jak i pracownika Kancelarii, gdyż de facto zarzuty te odnoszą się do kwestii wyżej wskazanej praktyki przyjmowania pism w Kancelarii pełnomocnika strony skarżącej.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.