Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.a G.y na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 października 2011 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na skutek wniosku K.y K., decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o wymeldowaniu K.a G.y z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. Organ uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności, ponieważ K. G.a opuścił miejsce pobytu stałego dobrowolnie i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
W wyniku rozpatrzenia odwołania K.a G.y, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że wskazany wyżej lokal znajduje się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a jego współwłaścicielami są K. i M. K. Z wyjaśnień K.y K. wynika, że K. G.a od stycznia 1995 r. nie mieszka w miejscu pobytu stałego. W mieszkaniu nie ma jego rzeczy osobistych. Lokal opuścił dobrowolnie wraz ze swoją matką M. G.ą-P. i zamieszkał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. We wrześniu 2007 r. K.a K. udostępniła mu klucze do lokalu [...] przy ul. [...] w W., aby mógł w nim ponownie zamieszkać. Wymieniony jednak wykorzystał ten fakt, żeby wynajmować lokal osobom trzecim i czerpać z tego tytułu korzyści majątkowe.
Z kolei z pisemnych wyjaśnień K.a G.y wynika, że zamieszkuje on w miejscu pobytu stałego i posiada tam swoje rzeczy osobiste. Posiada klucze do lokalu. Nie mieszka w R.-C. przy ul. [...], jest to bowiem jedynie miejsce tymczasowego pobytu matki jego syna. Następnie, po przedstawieniu ustaleń poczynionych na podstawie zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, organ stwierdził, że K. G.a stale nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego od kilku lat. W tym zakresie Wojewoda za wiarygodne uznał wyjaśnienia świadków: dozorczyni budynku - H. K., N.N., J.D. oraz wyjaśnienia K. K., traktując je jako spójne i wzajemnie się uzupełniające. Wskazał ponadto, że dozorczyni przedmiotowego budynku jest osobą niezainteresowaną bezpośrednim rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy i posiada wiedzę na temat osób zamieszkujących pod spornym adresem. Organ odwoławczy odmówił natomiast dania wiary zeznaniom M. G.y-P., ponieważ jest ona osobą bliską odwołującemu się oraz zeznaniom W.F., uznając je za wewnętrznie sprzeczne.
Odnosząc się do zeznań J. W. stwierdził, że nie wnoszą one nowych okoliczności do sprawy. Wskazał, że wymieniona jakkolwiek zeznaje, że wydaje się jej, iż K. G.a mieszka w przedmiotowym lokalu, to jednak widuje go raz na miesiąc lub raz na dwa miesiące (natomiast osoby wcześniej mieszkające w lokalu widywała dużo częściej). Uzasadniając odstąpienie od przeprowadzenia oględzin przedmiotowego lokalu organ dowodził, że K. G.a sam przyznaje, iż obecnie nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego, tak więc dowód ten nie wniósłby nowych okoliczności do przedmiotowej sprawy.
Ponadto Wojewoda wskazał, że fakt braku rzeczy osobistych K.a G.y w przedmiotowym lokalu potwierdziła w złożonych zeznaniach N.N. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania przesłuchano możliwie największą ilość świadków, którzy mogli mieć informacje o sprawie. Umożliwiono również stronom aktywne uczestnictwo w przebiegu przesłuchań, włącznie z możliwością zadawania świadkom pytań. Ponadto strony miały sposobność ustosunkowania się do całości zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek K. G.a w odwołaniu kwestionuje zeznania świadków, to w trakcie ich przesłuchania nie miał do nich żadnych pytań i nie kwestionował ich wypowiedzi. W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego braku dobrowolności opuszczenia spornego lokalu Wojewoda wyjaśnił, że zmiana zamków w drzwiach do przedmiotowego lokalu, która uniemożliwiła K. G. dostęp do mieszkania i złożony w tym względzie pozew do sądu o ochronę naruszonego posiadania, nie ma wpływu na przedmiotową decyzję w sytuacji, gdy wymieniony nie mieszkał w omawianym lokalu już wcześniej.
Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w sytuacji gdy wymieniony ponownie zamieszka w przedmiotowym lokalu z zamiarem pobytu stałego, będzie miał nie tylko prawo, ale też obowiązek ponownie się w nim zameldować.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
- a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 polegające na:
- - uznaniu za wiarygodne zeznań świadka H.K. i przyjęciu na ich podstawie, że skarżący nie mieszka w spornym lokalu od kilku lat, podczas gdy z jej zeznań wynika, że skarżący nie mieszkał w lokalu od 15 lat, a po wyprowadzce K. G. miał w nim zamieszkać, ale świadek "nie jest w stanie stwierdzić, czy zamieszkał on w tym lokalu";
- - uznaniu za wiarygodne zeznań świadka N.N., jako osoby obcej i niezainteresowanej wynikiem postępowania, podczas gdy świadek ten zamieszkuje w lokalu na podstawie umowy najmu z K. K., co przeczy powyższej tezie;
- - stwierdzeniu niewiarygodności zeznań świadka M. P.-G., mimo całkowitego braku wskazania ich treści w uzasadnieniu decyzji, co uniemożliwia skarżącemu prawidłowe odniesienie się do argumentacji organu w tym zakresie;
- - nieprzeprowadzeniu wizji lokalnej przedmiotowego lokalu na okoliczność stwierdzenia, czy lokal ten stanowi centrum życiowe skarżącego;
- - błędzie w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że skarżący dobrowolnie i trwale opuścił miejsce stałego zameldowania, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że został pozbawiony dostępu do lokalu na skutek wymiany zamków w drzwiach przez K. K.;
- - pominięciu okoliczności, że K. K. wyraziła zgodę na podnajem przez skarżącego lokalu osobie trzeciej w celu zwrotu kosztów ponoszonych przez niego z tytułu opłat za czynsz i media;
- b) art. 97 § 1 pkt 4 przez niezawieszenie postępowania o wymeldowanie skarżącego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy dla W. [...] [...] Wydział Cywilny w sprawie z powództwa K.a G.y przeciwko K.ie K. o naruszenie posiadania, sygn. akt [...]
- 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną wykładnię i uznanie, że sam fakt częstych wyjazdów służbowych oraz okoliczność wynajęcia lokalu innej osobie oznaczają, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu, podczas gdy skarżący nigdy nie miał takiego zamiaru.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że nie doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego lub prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie odwołał się do treści art. 15 ustawy o ewidencji ludności oraz wskazał, że w postępowaniu w sprawie wymeldowania organ zobowiązany jest kierować się zasadami określonymi w art. 7, 77 i 80 K.p.a. W ocenie Sądu, przedstawione przez organ dowody oraz dokonana ich analiza doprowadziły do podjęcia prawidłowej decyzji o wymeldowaniu skarżącego. W zakresie kwestionowanej w skardze wiarygodności zeznań złożonych przez H.K.
Sąd stwierdził, że cytowany przez skarżącego fragment tych zeznań jest wyrwany z kontekstu całości wypowiedzi, która nie nasuwa wątpliwości co do tego, że wedle wiedzy świadka skarżący nie mieszka w lokalu nr [...]. Poza tym z zeznań tych wynika, że w ciągu ostatnich czterech lat H.K. widziała skarżącego na parterze budynku tylko cztery razy. Roznoszona przez nią korespondencja w lokalu nr [...] odbierana była przez młode dziewczyny albo pozostawiana w skrzynce na listy. Świadek stwierdziła dalej, że wiadomo jej jest, że lokal jest wynajmowany od ponad roku. W czasie przesłuchania H. K. K. G. nie zadawał pytań świadkowi i podpisał protokół przesłuchania bez uwag. Dokonana przez organ ocena zeznań H. K. jest zatem całkowicie prawidłowa. Zdaniem Sądu, Wojewoda zasadnie wskazał, że świadek jest osobą bezstronną oraz mieszkańcem budynku przy ul. [...], w którym znajduje się lokal nr [...] i dozorczynią tego budynku.
Z racji pełnienia tej funkcji, wiedza świadka w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, powinna być większa niż innych mieszkańców, co znajduje potwierdzenie w szczegółowości złożonych przez nią zeznań. Sąd uznał za nieuprawnione twierdzenie skarżącego o "uzależnieniu" N. N. od K. K. z powodu łączącego te osoby stosunku zobowiązaniowego. Ponadto, spójność zeznań złożonych przez N. N. z zeznaniami złożonymi przez innych świadków, które doprowadziły do ustalenia, że skarżący nie przebywa stale w spornym lokalu nakazuje potraktować kwestionowany przez skarżącego dowód jako wiarygodny i istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Tytułem przykładu, Sąd wskazał na zbieżność zeznań H. K. i N. N. w zakresie czasu, w jakim mieszkanie jest wynajmowane. Według pierwszego ze świadków, lokal jest wynajmowany od ponad roku, a według drugiego ze świadków, najmuje ona lokal od ponad półtora roku.
Odnosząc się do zeznań świadka J.D., która mieszka w lokalu znajdującym się naprzeciwko lokalu nr [...], Sąd stwierdził, że co prawda w początkowej części zeznania świadek podała, że nie jest w stanie stwierdzić, czy K. G. mieszka w przedmiotowym lokalu, to jednak w dalszej części zeznała, że ostatni raz widziała skarżącego dwa miesiące przed złożeniem zeznań oraz że w okresie ostatniego roku lub dwóch lat bardzo często zmieniają się mieszkańcy przedmiotowego lokalu. Podała także, iż widuje obce osoby, z którymi nie utrzymuje kontaktów sąsiedzkich.
W ocenie Sądu, treść opisanych zeznań koresponduje ze sobą oraz z wyjaśnieniami K.y K.. Prawidłowo więc organ przyjął te zeznania za podstawę rozstrzygnięcia, odmawiając mocy dowodowej zeznaniom W.F. oraz M.G.-P. Z zeznań W. F. wynika przede wszystkim, że od trzech lat nie mieszka ona w budynku przy ul. [...]. Nawet zatem, jeżeli - jak twierdzi - bywa w tym budynku kilka razy w miesiącu, to przy zeznaniach wyżej wymienionych świadków, jej zeznanie nie może być miarodajne dla prawidłowej oceny, czy skarżący stale przebywa w spornym lokalu. W odniesieniu do zeznań złożonych przez M. G.-P., Sąd przyznał rację skarżącemu, że sam fakt, iż świadek pozostaje z nim w stopniu pokrewieństwa z założenia nie może przesądzać o tym, że jego zeznania mijają się z prawdą i należy je odrzucić. Stąd uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części Sąd uznał za zbyt lakoniczne, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z zeznań M. G.-P. wynika bowiem, że w 1995 r. wyprowadziła się z przedmiotowego lokalu i miała tam tylko bywać, opiekując się wnukiem. Ponadto świadek wskazała, że K. G. przebywał w lokalu nr [...] przy ul. [...], jak również w lokalu przy ul. [...].
Również na złożonych przez skarżącego do akt sprawy wyciągach z rachunku bankowego z 2008 r. i z 2009 r. widnieje jego adres przy ul. [...] m. [...]
. Zdaniem Sądu, trudno znaleźć racjonalny powód, dla którego skarżący miałby podać instytucji bankowej inny adres do korespondencji niż adres stałego pobytu w sytuacji, gdy ulica [...] znajduje się w pobliżu ulicy [...]
- - są dwiema kolejnymi przecznicami ulicy [...] w Warszawie. Tym samym zeznania matki skarżącego nie mogły być podstawą do przyjęcia innych ustaleń faktycznych, niż te, które poczyniono na podstawie zeznań H. K., N.N., J. D. i wyjaśnień K.y K.. Sąd za prawidłowe również uznał stanowisko organu o braku potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin spornego lokalu, ponieważ z zeznań N. N. wynika, że kiedy wprowadziła się do mieszkania, nie było tam rzeczy osobistych innych osób, a oświadczenie K.a G.a potwierdza, że aktualnie nie przebywa w przedmiotowym lokalu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było także oświadczenie pracodawcy K.a G.y dotyczące częstych wyjazdów służbowych skarżącego, wobec faktu, że lokal był wynajmowany ponad rok przed wszczęciem postępowania administracyjnego - zatem przed wymianą zamków w drzwiach (maj 2011 r.). Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezawieszenia postępowania, pomimo złożenia przez skarżącego powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania, Sąd wskazał, że K. G.a nie występował do organu administracji o zawieszenie postępowania. Ponadto w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego fakt wytoczenia przez osobę, która ma zostać wymeldowana, powództwa o przywrócenie posiadania ma co prawda istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, jednak nie jako prejudykat w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Orzeczenie sądu cywilnego w sprawie posesoryjnej będzie więc miało znaczenie w sprawie o wymeldowanie, jeśli zostanie wydane przed jej rozstrzygnięciem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. G.a, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 K.p.a. polegające na:
- - uznaniu, że dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego ocena wiarygodności zeznań świadka H.K. była prawidłowa i uzasadniała przyjęcie na ich podstawie, że skarżący nie mieszka w przedmiotowym lokalu od kilku lat, podczas gdy zeznała ona, że skarżący nie mieszkał w lokalu od 15 lat, a po wyprowadzce K.y G.y miał w nim zamieszkać, ale świadek "nie jest w stanie stwierdzić czy zamieszkał on w tym lokalu";
- - niestwierdzeniu braku wiarygodności zeznań świadka N. N. mimo, iż świadek ten zamieszkuje w przedmiotowym lokalu na podstawie umowy najmu z K.ą K., co świadczy o ewidentnej zależności świadka od wynajmującej w zakresie zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, skutkującej interesem świadka w zeznawaniu zgodnie z oczekiwaniami wnioskującej o wymeldowanie;
- - uznaniu, że lakoniczne uzasadnienie przez organ odmowy wiarygodności zeznaniom świadka M. P.-G.y nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy z jej zeznań wprost wynika, że skarżący zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, zatem zadaniem organu było szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego uznał te zeznania za niewiarygodne, tym bardziej, że jedyny podany przez organ powód (pokrewieństwo) Sąd uznał za niewystarczający;
- - uznaniu przez Sąd na podstawie zeznań N. N. oraz oświadczenia skarżącego o aktualnym nieprzebywaniu w lokalu za prawidłową decyzję organu o braku konieczności przeprowadzenia oględzin przedmiotowego lokalu na okoliczność stwierdzenia, czy lokal ten stanowi centrum życiowe skarżącego, podczas gdy zeznania w/w świadka były sprzeczne z zeznaniami niektórych świadków, a skarżący w sposób oczywisty nie mógł przebywać w lokalu z powodu zmienionych zamków w drzwiach. Wizja w lokalu pozwoliłaby na wyjaśnienie zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii;
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez:
- - nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu do zarzutu skargi odnośnie błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że skarżący dobrowolnie i trwale opuścił miejsce stałego zameldowania, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że został pozbawiony dostępu do lokalu na skutek zmiany zamków w drzwiach przez K.ę K.;
- - nieodniesienie przez Sąd do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie, że w niniejszej sprawie orzeczenie sądu cywilnego w przedmiocie ochrony posesoryjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu i w konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania skarżącego.
W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przez jego błędną wykładnię i uznanie, że fakt częstych wyjazdów służbowych, okoliczność wynajęcia lokalu innej osobie, pozbawienie dostępu do lokalu poprzez zmianę zamków w drzwiach, jak i złożone przez skarżącego powództwo o ochronę naruszonego posiadania uzasadniają przyjęcie, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez skarżącego lokalu.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów powtórzono argumentację skargi odnośnie wadliwości oceny przeprowadzonych dowodów. Zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że orzeczenie sądu cywilnego w przedmiocie ochrony posesoryjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym zakresie odwołano się do odmiennych poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i wskazano, że wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla W. [...] [...] Wydział Cywilny uwzględnił powództwo skarżącego w przedmiocie ochrony naruszonego posiadania, uznając tym samym, że powód przebywał w przedmiotowym lokalu przed zmianą zamków dokonaną przez K.ę K. Fakt wymiany zamków bez wiedzy skarżącego oraz wystąpienie z powództwem o ochronę naruszonego posiadania przeczy przyjętej przez Sąd dobrowolności opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu.
Ponadto fakt przejściowej nieobecności czy też występowanie nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie upoważniają do automatycznego stwierdzenia, iż zameldowany opuścił lokal w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do ustalenia, że mimo ciągłych wyjazdów służbowych centrum życiowe skarżącego nadal koncentrowało się w przedmiotowym lokalu, a do jego opuszczenia doszło wbrew jego woli, na skutek pozbawienia go dostępu do lokalu przez K.ę K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, podzielając stanowisko oraz argumentację wyrażone przez Sąd I instancji.
Na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt [...]
, utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego dla W. [...] z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt [...]
, nakazujący K.ie K. przywrócenie skarżącemu posiadanie spornego lokalu mieszkalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, tym bardziej, że zarzut naruszenia prawa materialnego przybrał formę wadliwego zastosowania wskazanych przepisów materialnoprawnych w stanie faktycznym sprawy innym, aniżeli przyjęty przez Sąd I instancji.
Zarzut procesowy dotyczył głównie błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. Ustalenia te w istocie dotyczyły tego, czy skarżący kasacyjnie zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] i w związku z tym czy istniały okoliczności uzasadniające jego dalsze zameldowanie na pobyt stały w tym lokalu.
Wywód uzasadnienia dotyczący tak sformułowanego zarzutu ogranicza się do polemiki z dokonaną w postępowaniu administracyjnym oceną wiarygodności zeznań niektórych przesłuchanych świadków. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie skarżący nie zarzucił nieprzeprowadzenia przez organ administracyjny jakichkolwiek zgłoszonych przez niego dowodów (poza wizją lokalną), a zatem można przyjąć, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Zgodzić się należało z Sądem I instancji i organami administracyjnymi, że przeprowadzenie tego dowodu w sytuacji przyznania przez skarżącego faktycznego nie przebywania w lokalu było nieuzasadnione.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć wzięcie pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń faktycznych wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu oraz ocenę ich mocy dowodowej i wiarygodności z dochowaniem wszelkich wymogów logicznego rozumowania oraz kontekstu okoliczności towarzyszących rozpatrywanej sprawie. Organ administracyjny prowadzący postępowanie dowodowe przy ocenie wiarygodności dowodów nie jest związany żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów i dokonuje tej oceny w sposób swobodny, na podstawie własnego przekonania opartego na zebranym materiale dowodowym. W toku postępowania przesłuchano szereg świadków mających bezpośrednią wiedzę o stanie faktycznym przedmiotowego lokalu, a zatem kluczowe znaczenie miała ocena wiarygodności tych zeznań.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dowolności tej oceny i zarzut bezzasadnej akceptacji ustaleń organów administracyjnych przez Sąd I instancji nie jest usprawiedliwiony. Organy w sposób szczegółowy zrelacjonowały treść zeznań przesłuchanych świadków i w sposób przekonywający wyjaśniły powody dla których należało dać wiarę tym zeznaniom, na których oparto ustalenia. W szczególności dotyczy to zeznań świadka N. N., która jako osoba postronna zamieszkuje w tym lokalu na podstawie umowy najmu zawartej z jego właścicielką – K.ą K., a wcześniej została wprowadzona w jego posiadanie przez skarżącego.
Nie można zarzucić organom, że winny zeznania tego świadka uznać za niewiarygodne z tego tylko względu, że aktualnie łączy ją z właścicielką lokalu umowa najmu, w sytuacji, gdy zeznania te w sposób oczywisty korelowały z zeznaniami innych bezstronnych świadków, którzy potwierdzali brak obecności skarżącego w miejscu jego stałego zameldowania. Samo subiektywne przekonanie skarżącego, że zeznania świadków nie były właściwie ocenione przez organy administracyjne obu instancji, nie może skutecznie prowadzić do zakwestionowania tych ustaleń, skoro w uzasadnieniach decyzji zawarto logicznie uzasadniony wywód odnośnie przyczyn, dla których należało zeznania te uwzględnić.
Wskazać bowiem należy, że ewidencja ludności ma na celu rejestrację faktów, tj. tego, czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. W obecnym stanie prawnym wyłączną przesłanką zameldowania osoby na pobyt stały lub czasowy jest fakt zamieszkiwania w lokalu z zamiarem stałego lub czasowego w nim przebywania. Skoro zatem okoliczność stałego nieprzebywania w lokalu, w którym został zameldowany, została przez organy administracji publicznej ustalona w sposób nie budzący wątpliwości, to w sprawie brak było konieczności prowadzenia dalszych dowodów z oględzin lokalu na okoliczności poboczne, takie jak ustalenie czy w lokalu pozostały rzeczy stanowiące własność skarżącego (skarżący nie wskazał jakie rzeczy pozostawił).
Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego wymogi uzasadnienia wyroku, zauważyć należało, iż jest ono sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. (...) W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452 – 453). Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno także zawierać odniesienie się Sądu do zarzutów i uwag zawartych w skardze pod adresem zaskarżonego aktu, o ile zarzuty te dotyczą istoty sprawy.
Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymagane prawem elementy, w tym także wywód co do prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowości przyjętej podstawy prawnej kontrolowanej decyzji administracyjnej.
Zgodzić się też należało z Sądem I instancji, że toczące się postępowanie o ochronę naruszonego posiadania nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast materiały tego postępowania mogły stanowić jedynie przesłankę oceny okoliczności faktycznych, które jednak na użytek sprawy o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego musiały być prowadzone przez właściwy organ administracyjny a nie sąd powszechny. Tylko prawomocny i wykonany wyrok przywracający posiadanie lokalu przez skarżącego mógł będzie stanowić przesłankę ponownego zameldowania, gdyż ewidencja ludności ma wyłącznie charakter rejestracyjny i nie przesądza cywilnoprawnych uprawnień poszczególnych zainteresowanych osób (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2209/10 zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS). Należy przy tym zauważyć, że pojęcie posiadania nie jest równoznaczne z pojęciem zamieszkiwania, którym posługują się przepisy regulujące ewidencję ludności.
Tym samym zgłoszony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fakt wydania przez sąd powszechny wyroku przywracającego posiadanie spornego lokalu na rzecz skarżącego, nie może prowadzić do podważenia ustalonych przez Sąd I instancji okoliczności sprawy, istotnych z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych. Przypomnieć trzeba bowiem, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to m. in. że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nowe okoliczności lub dowody mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym.
Przed przystąpieniem do rozważań odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przepis ten jednoznacznie określa przesłanki, od wystąpienia których uzależnione zostało uznanie pobytu za stały.
Należy przy tym zaznaczyć, że obie wymienione w nim przesłanki muszą wystąpić łącznie. Samo przebywanie pod oznaczonym adresem, nawet jeśli ma charakter dobrowolny i trwały, nie przesądza bowiem o stałym charakterze pobytu. Musi być ono połączone z wolą przebywania. Również sam zamiar stałego pobytu w oznaczonym miejscu, nie decyduje o stałym jego charakterze. Towarzyszyć musi mu przebywanie pod oznaczonym adresem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych interesów.
Materialne przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego uregulowane zostały natomiast w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, na podstawie którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle tej regulacji, badając zasadność wniosku o wymeldowanie ustalenia wymaga, czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu stałego, przy czym - w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu - przesłanka ta jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 376/11; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, zamieszczone w CBOIS). Słusznie również podkreślały sądy administracyjne, że stanowiące hipotezę omawianego przepisu wyrażenie "opuszczenie miejsca pobytu stałego" nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w miejscu innym niż miejsce pobytu stałego.
Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Ma to ważne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu analizowanego przepisu. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma z kolei to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123; z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88, ONSA 1989 r., nr 2, poz. 72; z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 600/05, LEX nr 192912). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może przy tym nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (por. wyrok NSA z 22.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2313/10 zam. w CBOIS).
Tak skonstruowana przesłanka, zawierająca zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe, wymaga ustalenia, czy osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i czy ten zamiar zrealizowała. Zarówno element przedmiotowy, czyli fizyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego z czym równoznaczne jest nieprzebywanie w tym miejscu, jak i element podmiotowy, tj. zamiar innego zlokalizowania centrum życiowego, są możliwe do ustalenia w drodze wyjaśnienia różnorodnych okoliczności faktycznych. Przy czym podkreślić raz jeszcze trzeba, że sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości pod oznaczonym adresem nie przesądza o stałym jego charakterze. Musi on wystąpić łącznie z fizycznym przebywaniem w oznaczonym miejscu.
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1478/10 – zam. w CBOIS), miejsce stałego pobytu to miejsce, w którym osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy, przyjmuje wizyty. Ustawodawca nie sprecyzował, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się natomiast pogląd, zgodnie z którym spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu przez zainteresowaną osobę, stanowiącego dotychczasowe miejsce pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono trwałe i dobrowolne, tj. wynika z własnej woli. Przez zamiar stałego pobytu należy rozumieć nie tylko wolę wewnętrzną, ale również wolę dająca się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności.
Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że składane zapewnienia o zamieszkiwaniu w miejscu zameldowania nie mogą być sprzeczne z przejawami tej woli znajdującymi potwierdzenie w obiektywnych okolicznościach faktycznych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia13 listopada 2012 r., sygn.. akt II SA/Op 373/12, Lex nr 1235207). NSA akceptuje pogląd, w myśl którego, przy ustaleniu zamiaru nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności.
Zarzut skargi kasacyjnej K.a G.y naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jest o tyle chybiony, że został on skonstruowany jako błąd subsumcji w określonym stanie faktycznym odmiennym niż wynika to z ustaleń Sądu I instancji. W przypadku niepodważenia tych ustaleń – jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - skarżący nie może jednak skutecznie zarzucić tego rodzaju błędu, gdyż ustaleniami tymi w takim wypadku związany jest także Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną. W efekcie nieskutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych zarzut naruszenia prawa materialnego w formie błędnej subsumcji (niewłaściwego zastopowania) konkretnego przepisu prawa materialnego w stanie faktycznym innym, niż wynika to z prawidłowych ustaleń Sądu I instancji nie może zostać uznany za zarzut oparty na usprawiedliwionej podstawie prawnej.
Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja o wymeldowaniu (podobnie jak zameldowanie) ma wyłącznie charakter ewidencyjny, czyli rejestrowy. Oznacza tylko i wyłącznie, że strona opuściła dany lokal i w nim nie przebywa przez określony czas, a swoje interesy życiowe koncentruje w innym miejscu. Wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem pewnego faktu i nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności czy innych praw do lokalu (w tym też do ustalenia posiadania lokalu mieszkalnego), o których orzekają właściwe sądy powszechne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.