Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1116/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. i E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 6,73 x 5,35 m, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w Z., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących, solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego złożył wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zaskarżając go w całości.
Jako podstawy kasacyjne wskazano:
- I. art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, polegające na niewykazaniu wpływu wskazanego naruszenia przepisów procesowych na wynik sprawy oraz niewyjaśnienie, dlaczego w sprawie legalizacji budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w Z. wybudowanego bez pozwolenia na budowę może zachodzić przypadek dopuszczający usytuowanie tego budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, skoro sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), ma charakter nadzwyczajny i może dotyczyć wyłącznie działki budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, lub gdy budynek gospodarczy lub garażowy ma długość do 6,5 m i wysokość do 3 m albo gdy plan miejscowy przewiduje taką możliwość – co nie daje rękojmi, że budowy dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki w ogóle nie wskazał, w oparciu o jakie dowody uznał, że w sprawie legalizacji będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego może zachodzić przypadek dopuszczający usytuowanie tego obiektu w odległości 1,50 m od granicy działki. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej poznać przyczyny stanowiska sądu w świetle materiału dowodowego sprawy.
Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, dokonał on analizy wszystkich przypadków, opisanych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które mogłyby być podstawą do legalizacji spornego obiektu budowlanego i uargumentował, że każdy przypadek opisany w § 12 warunków technicznych i wskazany w treści zaskarżonego aktu, nie jest możliwy do zrealizowania.
Pismem z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. R. i E. R. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zauważyć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).
W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy nie został całkowicie i bezspornie ustalony, w związku z tym nakazał przeprowadzenie dodatkowych czynności koniecznych, w jego ocenie, celem należytego i kompletnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Nie sposób jest zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że Sąd I instancji, nie wyjaśnił podstawy prawnej wyroku, polegającej na niewykazaniu wpływu wskazanego naruszenia przepisów procesowych na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji odstąpiły od przeprowadzenia postepowania legalizacyjnego uznając, że budowa budynku gospodarczego jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowalnymi. Tak kategoryczne stanowisko należy uznać co najmniej za przedwczesne.
To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli oraz z jego wskazaniami, nie świadczy o naruszeniu ww. przepisu. Prawidłowości dokonanej przez Sąd wojewódzki oceny, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ może zwalczać wysuwając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co też uczynił, a które również należy uznać za chybione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki.
Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Jest ona przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi. (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 470).
Organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1427/13).
Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd wojewódzki uznał, że organy orzekające nie sprostały wymogom określonym w ww. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po pierwsze organ odwoławczy ustalił, ze budynek gospodarczy objęty nakazem rozbiórki na działce [...] znajduje się w niezgodnej z § 12 rozporządzenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości od granicy z działką [...], nie podał jednak konkretnego przepisu. § 12, który stanowi kryterium legalności, składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, ustępów i punktów. Po drugie należy wyjaśnić jaka jest rzeczywista odległość tego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną gdyż jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji mowa jest wyłącznie o tym, iż budynek ten znajduje się w odległości od 0,94 m do 1,08 m od ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami nr [...] i [...] (nie wyjaśniono czy ogrodzenie to znajduje się faktycznie w granicy pomiędzy tymi działkami).
Po trzecie, co jest w sprawie bardzo ważne nie wyjaśniono w sposób jasny usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i zastosowania § 271 ust. 1 i ust. 10 rozporządzenia technicznego. Po czwarte, a jest to wyjątkowo istotne, organy orzekające nie rozważyły możliwości doprowadzenia budynku gospodarczego wybudowanego na działce [...] do stanu zgodnego z prawem. Zarówno powiatowy jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowalnego odstąpiły od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z tego powodu, że uznały, iż budowa budynku gospodarczego jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi.
Należy zauważyć, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa tylko wtedy gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka całego budynku jest ostatecznością wynikającą z bezspornych ustaleń co do braku możliwości nałożenia obowiązków pozwalających doprowadzić samowolnie wzniesiony obiekt do stanu zgodnego z prawem. Dlatego prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, że: "Rozstrzygając o możliwości legalizacji budynku gospodarczego na działce [...] organy – w razie potrzeby - rozważą każdą możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, tak w zakresie odległości od granicy z działką [...] (ewentualna częściowa rozbiórka), jak i odległości od drewnianego budynku mieszkalnego na działce [...] (ewentualne wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego)". Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.